我国生育保险制度发展历程及思考

我国生育保险制度发展历程及思考

摘要：生育保险是国际上保护妇女劳动者权益的通行办法。新中国成立伊始就颁布了保护妇女权益的法律法规。随着时代的发展与变迁，我国基本形成了以《妇女权益保障法》《劳动法》《女职工劳动保护规定》和《企业职工生育保险试行办法》等法律法规在内的一整套保障妇女生育权益和促进妇女发展的制度体系，建立了与之相适应的组织机构，为广大妇女广泛参加政治、经济、文化领域建设提供了保障。但生育保险制度仍存在着诸多问题，本文将从我国生育保险制度的发展历程出发，分析我国生育保险制度的现状，并提出几点改进对策的思考。

关键词：生育保险制度发展历程对策

一、我国生育保险发展历程

中国生育保险基本上是一种职工生育保险，其覆盖对象主要是城镇就业职工。我国生育保险制度的建立和发展大致可以分为三个时期，即：新中国初期生育保险、"社会主义改造"与"文化革命"时期生育保险、经济转轨时期生育保险。此外，计划生育保险也是我国生育保险制度的一部分。

1、新中国初期生育保险

我国生育保险制度在新中国建国初期就已经建立，主要体现在新中国第一部全国统一的社会保障法规--《中华人民共和国劳动保险条例》（1951年2月23日政务院第73次政务会议通过）之中，其保障对象为"女工人与女职员"。1955年4月26日《国务院关于女工作人员生产假期的通知》使"机关女工作人员"也

有了基本相同的制度保障。

2、"社会主义改造"与"文化革命"时期生育保险

"社会主义改造"与"文化革命"时期（60年代初~70年代末）我国生育保险制度发生了一些变化。60年代初，中国已完成了对私营经济的"社会主义改造"，私营经济和公私合营经济都转制成了国营经济，"市场经济"转变成了"计划经济"，劳动者"单位所有制"逐步形成。"文化革命"使这种变化得到了加强。1969年2月，财政部颁发了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草稿）》，规定："国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险金"，"企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在企业营业外列支"。从此，我国社会保险的统筹制度中断了，生育保险制度随之也发生了变化：（1）生育保险的国家统筹消失，企业生育保险形成，各企业只对本企业的女工负责；（2）随着"临时工"实际上都成了"固定工"，生育保险从适合多种用工制度变化成了只适合单一的用工制度。

3、经济转轨时期生育保险

70年代末，"文革"结束，随着我国的计划经济逐步走向社会主义市场经济，企业自负盈亏独立核算的原则已有共识，企业用人制度和用工制度的改革也已经有了新的气象，但是生育保险成本依然由企业各自负担。为避免更多的"性别亏损"，追求利润最大化，企业或者减少使用女工，或者在落实企业生育保险规定时打折扣，妇女公平就业的权利因此而受到损害。为了不让招收女工较多的企业在就业竞争中吃亏，为了不让妇女因承担生育责任而影响就业，变"企业生育保险"为"社会生育保险"、生育保险基金社会统筹，就成了我国生育保险制度改革的方向。

1988年，国务院颁布《女职工劳动保护规定》（1988年7月21日），女职工产

假由原来56天增加至90天（其中产前15天）。1953年的《中华人民共和国劳动保险条例（修正草案）》中有关女工女职员生育待遇的规定和1955年4月26日《国务院关于女工作人员生产假期的通知》同时废止（第十九条）。

4、计划生育保障

我国计划生育保险与城镇职工生育保险分属于不同的系统，两者在覆盖范围、资金来源、管理机构等方面都有所不同（覆盖对象有所重合），因此，国内讨论生育保险时常常忽略计划生育保障的内容。但如果从国外看我国生育保险制度，我国优惠独生子女家庭的政策，比如：独生子女费以及有些省市规定的父亲护理假等等，应该属于中国生育保障制度的一部分。

将人口政策与生育保险相联系是世界许多国家的通用做法。一些鼓励增加人口的国家往往在生育保障中奖励多子女家庭，如法国、加拿大等，而中国为了控制人口则采取奖励独生子女家庭的政策。

二、我国生育保险存在的问题

1、保障覆盖范围较小，参保人数少

《企业职工生育保险试行办法》(1994)规定：生育保险的对象为城镇企业已婚女职工。不包括乡镇企业的女职工、女性自主创业者、非正规就业的妇女等。而且目前参加生育保险的主要是国有企业，各种非公有制企业、集体企业参加的较少。据国家统计局发布的数据，2016年末，参加生育保险人数18443万人，增加672万人。据不完全统计，城镇女职工生育保险覆盖率不足60%。而在2005年《中国妇女发展纲要》就确定，到2010年城镇女职工生育保险覆盖率达到90%以上的目标。当前我国妇女就业遇到的最大障碍就是生育以及由此带来的一

系列不良影响，使得女性在就业竞争中处于劣势。据调查，70.3%的男职工和80.4%的女职工认为生育是妇女就业最大的不利因素(中国妇女报1990-10-07)。据11个省市总工会对660个企业领导的调查表明，有88%的企业领导因女职工生育费用开支大，生育前后不能保证正常工作，影响企业的经济效益为由，不愿招收女工。这些因素直接造成女大学生就业难，女职工下岗人数增多，下岗周期延长，妇女的就业率下降等不良影响。

2.各地生育保险制度发展不平衡，缺乏全国的统一管理

(1)生育保险制度地区发展不平衡。经济发展较快的东部地区，生育保险社会统筹覆盖面较大、参保人数多，而经济相对落后的西部地区基本上来进行生育保险制度改革。1996年实行生育保险社会统筹的969个市县中，沿海省份有464个，该地区的覆盖率为52.4%，中部地区有458个，覆盖率为35.5%，西部地区只有47个，覆盖率为8.4%。(2)各地待遇标准、保障程度差异大。在基金征缴、支付水平、享受条件等方面存在很大差异。群众普遍反映生育保险支付标准低，有的地方补偿不足千元，有的地方补偿达到4 000元，如广州市在2001年采用了新的生育保险医疗费结算办法，“全市参保女职工平均每人享受生育保险待遇超过1万元，待遇水平居全国前列”。

3.保费费率偏高，支付水平偏低，保险基金结余率过高，企业负担未明显减轻

据统计， 1996年全国生育保险基金结余率达40%。1997年收入7.44亿元，结余2.53亿元，结余率达 34%。1998年，收入9.76亿元，结余2.91亿元，结余率近 30%。1999年，收入10.75亿元，结余3.62亿元，结余率为 34%。2000年基金收入为11.20亿元，结余2.8亿元，结余率为 25%。2001年基金