中国外交决策过程

中国外交决策过程

3月17日，北京。两会帷幕徐徐落下。新一届领导集体将在世界注视下推进中国各项改革议程，外交领域自然亦不例外。

此前一天，十二届全国人大一次会议根据国务院总理李克强的提名，决定了国务院其他组成人员。其中，原外交部长杨洁篪任国务委员，原中共中央台湾工作办公室、国务院台湾事务办公室主任王毅任外交部部长，这也标志着中国外交系统主要人事调整尘埃落定。

不过，时至今日，国际形势变幻莫测，中国发展亦非往日面貌，中国外交面临的机遇和挑战均前所未有，对中国外交的决策能力也提出更高要求。在此背景下，如何厘清中国外交决策过程，捋顺中国外交运行机制，对于中国外交意义重大。

张骥

复旦大学国际关系与公共事务学院助理研究员

图表系作者张骥据公开资料整理。制图：郁斐

伴随着中国崛起的历史进程，中国外交决策在国内政治议程中的地位不断上升，外交决策的国内政治和国际政治影响日益扩大，人们对外交政策及其决策的关注在国际和国内两个层面上迅速提升。

由于外交往往涉及到核心和重要的国家利益，外交权力高度集中，并且对保密性和专业性有较高要求，因此外交决策往往蒙着一层神秘的面纱。然而，在现代民主体制之下，民主化和制度化成为外交决策的重要追求和发展方向。当代中国的外交决策机制，经历了60多年的发展和探索，在民主化、制度化、科学化方面取得了重大的进步。今天，虽然我们不可能完全还原出中国外交决策的全过程，但透过外交决策的制度性安排，我们仍然能够勾勒出中国外交决策的基本过程。

外交决策权在中央。“外交决策权在一国的最高领导。”任何国家的外交决策权都掌握在最高领导或实际掌握最高行政权力的执行机关手中。外交决策体制是国家政治决策体制的组成部分，外交决策体制的构成由国家的政治决策体制的性质所决定。在中国，中国共产党中央委员会、政治局和政治局常务委员会是党和国家一切重大方针政策的制定者，当然也就是中国外交政策的最高决策机构。中国的对外战略、方针、政策，涉外重大问题、重大事件，涉外危机管理的最高决策在中央进行，实行“集体决策、分工负责”的原则。中央外事工作领导小组分工负责外交的决策和协调。中央于1981年恢复设立中央外事工作领导小组，作为中共中央政治局领导涉外事务的议事、协调机构。2000年，中央又设立了中央国家安全工作领导小组，与中央外事工作领导小组合署办公，中央外事工作领导小组（中央国家安全工作领导小组）（以下统称“中央外事领导小组”）的职权涵盖了涉外事务和国家安全事务。中央外事领导小组由国家主席、副主席担任正、副组长，成员包括国务院系统的负责涉外事务的副总理或国务委员、外交部长、国防部长、商务部长、公安部长、国家安全部长、国务院台湾事务办公室主任、国务院港澳事务办公室主任、国务院侨务办公室主任、国务院新闻办公室主任等;中共中央宣传部部长、中共中央对外联络部部长等，军队系统有关部门的高级将领等。

中央外事领导小组不是常设机构，它只在有涉外事务议程时作为议事和协调机制以全体会议或办公会议的形式进行决策或协调工作。从中央外事领导小组的构成可以看出，随着中国对外开放领域和程度的不断扩大和深化，对外事务涉及到的部门越来越多，利益格局越来越复杂，外交行为主体的多元化客观上对外交决策带来了挑战，对加强外交决策的统筹协调提出了更高的要求。中央外事领导小组在进行跨系统、跨部门的涉外事务协调方面发挥着不可替代和日益关键的重要作用。随着涉外事务的日常化、突发化的趋势，中央外事领导小组的议程也日益增加。中央外事领导小组设立办事机构——中央外事领导小组办公室。

作为主管外交事务的主要职能部门，外交部在外交决策中发挥着重要作用，负责调查研究国际形势和国际关系中全局性、战略性问题，研究分析政治、经济、文化、安全等领域外交工作的重大问题，为中央外交决策提出建议。比较重要的部门还有负责党际交往的中共中央对外联络部和负责对外经济事务的商务部。随着涉外事务领域的不断扩展，其他部门在外交决策中的作用在日益增长。外交决策的协调问题日益突出。此外，与外交政策有密切关系的经济部门（特别是相关行业、大型国有企业等）和地方政府的利益诉求、政策需求会通过作为中央外事领导小组成员单位的相关主管部门输入到外交决策的过程中。

2012年下半年，在周边海洋领土争端频发、海洋权益保护问题突出的背景下，中央又设立了中央海洋权益工作领导小组，负责海洋权益事务的议事和协调。中央海洋权益工作领导小组同样设立了办事机构——中央海洋权益工作领导小组办公室，与中央外事领导小组办公室合署办公。此外，本次两会中的国务院机构改革和职能转变方案提出，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。

中央外办辅助中央外事领导小组进行外交决策的准备和落实。中央外事办公室（简称“中央外办”）是中央外事领导小组、中央国家安全领导小组、中央海洋权益工作领导小组的常设办事机构。中共中央、国务院1998年撤销国务院外事办公室成立中央外事办公室，列入中共中央直属机构序列。中央国家安全工作领导小组、中央海洋权益工作领导小组成立后中央外办同时作为它们的办事机构。中央外办的职责主要有：一是协调中央各系统和国务院各部门之间的涉外事务；二是就国际形势和外交政策的重大问题进行调研，拟定相关政策，向中央提出决策建议；三是负责督促落实中央外事领导小组的决策、决定，特别是协调跨系统、跨部门的落实；四是代中央拟定外事工作的全国性规定，审核中央、国家机关各部门和地方制定的重要外事规定，办理中央、国家机关各部门和地方报送中央外事领导小组和国务院的有关重要外事问题的请示、报告。

中央外办在外交的决策、落实和执行过程中发挥着枢纽的重大作用，是外交决策的核心协调机构。中央外办主任一般由负责涉外事务的副总理或国务委员兼任，其组成人员包括有丰富外交经验和较高政策水平的高级外交官、高级军方将领，并有相应的工作团队。

国务院的跨部门协调机制。随着海外利益保护、涉外安全保护问题的日益突出，在国务院系统内部设立了一些跨部门的协调机构，它们在外交决策，特别是危机管理中发挥着重要作用。其中有2004年起建立的正部级的涉外紧急突发事件协调小组和境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议。这些跨部门的协调机制在2011年的利比亚撤侨行动等涉外突发事件的应对中发挥了组织协调作用。

外交决策的咨询机制。智力支持对外交决策具有不可或缺的重大作用，政策研究和决策咨询机制的建立和完善有力地促进了中国外交决策的民主化和科学化。中央外办和外交部等部门已经形成了在重大外交决策前进行调研和咨询的惯例。在原有政策研究部门（主要有中央政策研究室、外交部政策规划司、中联部研究室等部委的政策研究机构，2011年中央军委组建了中国人民解放军战略规划部）和官方的专业国际问题研究机构（中国国际问题研究所、中国现代国际关系研究院、上海国际问题研究院，国务院发展研究中心、社科院和中央党校系统的国际问题研究机构）的基础上，近年来决策咨询的专业化水平不断提高。外交部在2008年成立了外交政策咨询委员会，其主要职能是就国际形势和外交工作提供咨询意见，现任委员35名，非常精干，包括涵盖了重要国家和组织的荣休资深大使和涵盖了重要学科领域（国际关系、世界经济、国际金融、文化交流、环境科学等）的著名的国际问题专家学者。该委员会通过出访调研、国内调研和专题咨询等形式为外交决策提供专业咨询意见。

军队系统也建立了相关的咨询机构——中央军委战略规划咨询委员会、全军外事工作专家咨询小组。全国人大外事委员会和全国政协外事委员会也在决策咨询方面发挥着重要作用。这两个委员会的组成人员中绝大部分是荣休的资深大使、国际问题专家学者或是现任的重要涉外官员（比如中央外办副主任等），通过专题调研、国际形势务虚会、研讨会等形式为中央决策提出建议。比如，2012年全国政协外事委员会就欧洲主权债务危机、西亚北非局势等重大国际问题向中央提出了咨询建议。此外，中央外办和外交部等部门还经常直接或委托相关部门就有关问题向重点高校和研究机构的专家学者进行咨询。涉外议题多样化、专业化和复杂化的趋势对建立系统、全面、高效的决策咨询体系提出了迫切要求。