第三章 当代中国地方政府 体系的结构

地方政府学 第3章 当代中国地方政府体系的结构
第一节 层级结构的演变与现状 第二节 层级结构发展面临的问题 第三节 功能结构的现状 第四节 功能结构发展面临的问题
第1节 层级结构的演变与现状 一、人民共和国成立以来层级结构的变化
1949---1952 大区—省—（专区）—县—乡 1953---1954 （大区）—省—（专区）—县—乡 1955---1966 省、自治区—自治州、（专区）—县、市— 乡镇 1967---1978 省、自治区—地区、自治州—县、自治县—人民公社 1979--省、自治 区—自治州、地级市、（地区）—县、自治县—乡、镇 二、层级结构的现状
苏南
苏北 （五）省直管县与强县扩权
省政府关于实行省直管县财政管理体制改革的通知 苏政发〔2007〕29号 各市、县人民政府，省各委、办、厅、局，省各直属单位：
为了适应经济迅速发展和社会主义市场经济体制逐步完善的 需要，省委、省政府决定，从2007年起实行省直管县财政管理体制。
实行省直管县财政管理体制，有利于进一步扩大县级经济管 理权限，强化县级政府责任，增强县域经济发展活力，促进县域经济加 快发展；有利于减少管理层次，节约行政成本，提高财政资金使用效 率；有利于进一步规范财政分配关系，完善公共财政体系，增强省级财 政调节能力，加快推进城乡、区域协调发展。各地、各部门要从全局的 高度，认真贯彻落实省委、省政府的决定，确保这项改革顺利实施。现 将实行省直管县财政管理体制有关事项通知如下： 中共中央关于推进 农村改革
发展若干重大问题的决定： 扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与
事权相匹配，增强县域经济活力和实力。推进省直接管理县（市）财政 体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省 直接管理县（市）的体制。坚持走中国特色城镇化道路，发挥好大中城 市对农村的辐射带动作用，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小 城镇相应行政管理权限，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇 化和新农村建设互促共进机制。积极推进统筹城乡综合配套改革试验。
一级制：特区制度 二级制：上海市—黄浦区 三级制：北京市—大兴县—乡镇 准四级制：贵州省—同仁地区—印江土家族苗族自治县—乡镇 四级制：江苏省—泰州市—兴化市—乡镇 准五级制：新疆—伊利哈萨克自治州—伊利地区—县—乡 第二节 层级结构发展面临的问题 一、省、直辖市等最高层地方政府的设置 数量 构成 有关增设直辖市的讨论 增设直辖市的重要背景 世界区域政治发展由控制“基本经济区”逐步转向控制“城市经济区”。 我国宏观经济调控模式主要有中央——省以及中央——经济区以及中 央——中心城市三种，而中央——中心城市的调控模式逐渐占据主导。 增设直辖市的一般原则 1，城市有适当人口和经济规模。 2，地理区位与交通条件较好。
1965.9.9
2，自治州（30）
3，自治县（117）
(二)非自治的民族区域型地方政府
民族乡
民族镇
民族区
三、城镇区域型地方政府
市
市辖区
镇
（一）市
特点：
第一，从隶属关系看：直辖市、地级市、县级市。
第二，从市的辖域构成看：切块设置的城乡分治的市、整县改设的城
乡合治的市。
第三，绝大多数地级市都辖县、设区。
其它特殊型 一、一般地域型地方政府
省 县 乡 （一）省 1，主要特征 规模庞大：地域、人口 历史悠久、超稳定 政治性强
欲求天下之治安，必众建诸侯而少其力， 力少则易使以义，国小则亡邪心
西汉 贾宜：《治安策》 2，主要职权 执行权 制令权 管理权 保护权 监督权 (二）县 1，主要特征 历史悠久、超稳定 数量趋于减少 差异悬殊 （地域、人口、经济） 2，主要职能 县人民政府的职权，除了不能制定行政规章外，与省人民政府的职 权基本相同。 (三)乡 1，主要特征： 设置不稳定 差异巨大 基层政府单位 2，主要职权 二、民族区域型地方政府 • 自治区、自治州、自治县 • 民族乡、民族镇、民族区
——江苏省委政策研究室副主任范朝礼 （二）存在问题
城乡悖论 财政悖论 效率悖论 城市虚化 （三）江苏的行政区划 江苏省现设13个省辖市。 市辖区的变化，1982年20个—1997年46个—2002年54个；
县的变化：1976年68个—1997年63个—2003年52个（其中27个县级 市，25个县）。 （四）市管县体制在江苏
3，尽量在双中心省区设立直辖市。 二、省县间的层级设置
市管县体制 江苏县制 （一）市辖县的由来 《中华人民共和国宪法》第三十条规定：我国目前的地方行政体制 为省、县、乡三级，直辖市和较大的市分为区、县。 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织 法》第六十八条的规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国 务院批准，可以设立若干派出机关。” 1982年，中央下发51号文件，提出要全面改革地区体制，推行一种 新的“市管县（市）” 1983年2月，中共中央、国务院又下发了《关于地市州党政机关机构 改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。 1999年中共中央、国务院以中发［1999］2号文件发出的《关于地方 政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免 重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一 地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立 地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖 县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。” 制度设计者当时的原意就是试图通过这种行政区划的调整，打破原 有的条块分割局面，改善城乡分治的二元体制，逐步形成统一的城乡市 场。同时利用市区的经济活力去影响和带动周边农村，进而推进农村城 市化的进程。
十七届三中全会公报 三、城市地区政府层级设置
市——市辖区---街道 市辖区的设置 街道（办）的政府设置问题 四、乡级政府的演变与重置 秦汉时期—东汉末年—隋朝—晚清—民国—中华人民共和国（1958 年之前）—1958至1983年—1983至今— 第三节 功能结构的现状 中国地方功能结构的四种类型： 一般地域型 民族区域型 城镇区域型
（1） 自治的民族型地方政府
1.自治区
名称
面 积(万平方公里)
人 口(万人)
成立
日期
内蒙古自治区 110
2326
1947.5.1
新疆维吾尔自治区 160
1718
1955.10.1
广西壮族自治区 23.0
4633
1658.3.15
宁夏回族自治区 6.6
0
1958.10.25
西藏自治区
120
248
的乡，乡政府驻地非农业人口占总 人口10%以上的，也可以建成
镇。(3)少数民族地区、人口稀少边远地区、山区和小型工矿区 、
小港口、风景旅游区、边境口岸等地，非农业人口不足二千如确有
必要，也可设置镇。 2，存在问题
第 出于推行全乡改镇、区镇合一等作法，相当数量的镇 1， 非农业人口数很少。 第 第二，镇在体制上呈现不规范的现象。 2， 四、其他特殊地方政府 特区2个：贵州万山特区 、六枝城区 林区1个：神农架林区 特别行政区2个 ：香港、澳门 第四节 功能结构发展面临的问题 讨论： 县改市的利弊
第四，县级市不仅城区面积小，非农业人口少，而且彼此间差异也很
大。
第五，市与城市很难等同。
(二)市辖区
市辖区在行政管理上的城区与郊区的区别
如，南京市浦口区珠江镇
（三）镇
1，一般条件（民政部1984）
凡县级国家机关所在地，均应设置镇。(2)总人口二万以下的乡，
乡政府驻地非农业人口超过三千的，可以建成镇；总人口二万以上