3第三章公共政策的决策体制

投票悖论
假设有三个投票者（甲、已、丙）在三种备选方案（A 、B、C）中进行选择。三人对方案的偏好如下： 甲：A>B>C 已：B>C>A 丙：C>A>B 情况I：在A、B的胜者中与C比较，则C被选中 情况II：在A、C的胜者中与B比较，则B被选中 情况III：在B、C的胜者中与A比较，则A被选中
赞成票，只要有多数的赞成票，决策方案就能通过；
劣：多数暴政； 社会偏好显示不准确； 投票悖论。
三、过半数规则的变异形式
1．过半数规则：选出得到超过半数票的第一位候选方案。 2．占多数规则：选出得到票数最多的第一位候选方案。 3．孔多塞标准：选出在运用过半数规则的成对比较选择 中击败所有人的候选方案。 4．博尔达计数：按照投票者的偏好秩序的排列来给Ｍ个 提案中的每一个打分，把所有投票者给每个提案的分数 分别加起来，宣布得最高分数的提案为获胜者。
四、执行子系统
执行子系统是由政策执行组织及其人员特
别是政府行政机关和行政人员所构成的。 执行子系统是政策系统的有机组成部分， 其主要职责是将政策方案（理想）转变为政策 效果（现实）。
五、监控子系统
监控子系统是体制内和体制外的有关部门、单位
和个人所组成的一个子系统，相对独立于信息、咨询、 决断、执行等子系统,其地位较为特殊。 监控子系统的作用贯穿于整个公共决策过程尤其 是政策执行的过程之中,目的是使政策目标得以顺利实 施,避免政策的变形走样,保持政策的权威性和严肃性。
2．议会制的组织结构
在历史上曾出现过一院制、两院制、三院制、四
院制等几种类型，当今世界则主要只有一院制与两院 制。现代西方国家的议会制度大多按三权分立的组织 原则进行设置，美国的议会制度在这一方面表面尤为 突出。
3．议会制的几种基本形式
(１)总统—议会制。这种体制以美国最为典型,实行总 统——议会制决策体制的还有芬兰、法国、墨西哥、阿根廷 等国家。 (２)内阁——议会制。实行内阁——议会制决策体制的国 家主要是英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、
2．人民代表大会制主要内容
第一，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，
受人民监督；
第二，各级人大及其常委会集体行使权力，严格按
照民主集中制的原则行使职权； 第三，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人
大产生，对它负责，受它监督，并由它罢免；
第四，中央和地方国家职能的划分，遵循在中央统
一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则；
2．形式 多数票制一般可分为简单多数和过半数 两种方式。简单多数指在多项方案中，哪一 个方案获取的赞同票多，哪一项就通过。由 于简单多数只能反映“小多数”人的意愿， 因此人们在实践中，逐渐选择能反映“大多 数”人意愿的过半数方式。
二、过半数规则
3．特征 优：效率高； 少数服从多数——决策过程中无需人人都投
二、议会制
1．议会制的决策模式
议会制普遍存在于当代发达资本主义国家。现代
议会制起源于英国的“等级代表会议”。随着资产阶 级民主革命的进展，议会制在欧美国家得到了普及。 议会制决策体制的基本模式是：首先由公民选出 自己认为能代表自己表达意愿的“代议士”（议员），
然后由其代表自己参加公共决策，维护自己的利益。
从人到神，再到王、再到人的过程，不同的决策
权归属产生了不同的决策体制。古今中外出现过 许许多多种决策体制类型，有的产生自远古，但 在科学文明发达的今天仍有残余；有的则是近现 代政治、经济、科技、文化发展的结果；也有的
自古至今生命力一直都很“旺盛”，如独裁制。
第二节 政策决策系统的划分
现代化、科学化的公共决策系统（政策系 统）是由信息、咨询（参谋）、决策、执行和 监控等子系统所构成的大系统。 政策过程及其各项功能活动是由这些子系 统共同完成的，这些子系统各有分工、相互独 立，又密切配合、协同一致，促使政策大系统 的运行得以顺利地展开。
四、公共决策体制的类型
2．集权制和分权制
集权制是指决策权集中于上级决策机关，上级 机关包揽较多的决策事务，下级机关只能依上级指
令行事的决策体制；
分权制是指各级决策机关在各自管辖的范围内
享有决策权，上级机关无权干预下级机关决策活动
的决策体制。
四、公共决策体制的类型
3．历史上出现的基本决策体制类型
在人类历史上，• 最高决策权的归属大致经历了
3．独裁制决策体制的主要类型
(１)宗教领袖型。 伊朗伊斯兰共和国是这种类型
的典型； ( 2 )君主亲政型。海湾地区的君主制国家的决策 体制大都是君主亲政型； (３)军人独裁型。在非洲和拉丁美洲等地区，军人 独裁政府成为司空见惯的政治现象。
第四节 现代公共决策方式
一、全体一致规则
1．内涵：谓全体一致规则(Unanimity Rule),是指
所有投票人都对某项公共选择的方案投赞成票，一
致同意的规则。如联合国安理会常任理事国形成决
议时，一个基本条件就是要中、美、俄、英、法五
国一致同意。
《联பைடு நூலகம்国宪章》：
第二十七条 安全理事会对于其他一切事项之决议， 应以九理事国之可决票包括全体常任理事国之同意
票表决之
一、全体一致规则
2．特征 (１)决策人形式上都平等地享有决策权，任何一个 否决行动都对决策方案能否最终通过具有决定性的 意义； (２)全体一致性规则肯定导向达到“帕累托最优”， 所有决策人都能用自己的投票行为而获益，或者可 以说，决策人中至少没有人因此而利益受损。
第三章 公共政策的决策体制
教学目的和要求：

掌握公共政策决策体制的构成因素和基本 了解中外不同政治体制下的公共政策决策 熟悉公共决策的主要方式。
类型；

机制；

本章要点：
公共决策体制的构成因素、公共决策体 制的基本类型、人民代表大会制的决策体制、 议会制的决策体制、独裁制的决策体制、公 共决策的方式（投票规则）的主要形式、过 半数规则的变异形式和作为表决方式的民主 集中制。
第一节 公共决策体制的构成
一、公共决策体制的构成因素
公共决策体制就是决策权力和责任在决策主体之间进行分 配所形成的权力配置格局和责任分担模式，是多元决策主体在 决策过程中的分工合作和活动程序。
公共决策组织及体制的构成因素可分解为以下内容：人、
财、物、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、团体
金钱收买；
施用权威——前提是权力作用对象对权威的认可， 并由此产生命令与服从的关系。
三、决策权力
4.决策权力的运行和作用是一个动态的过程。
决策权力本身需要不断地充实基础、补充能量，权 力运作才能长期维持。如利益集团利用经济手段对 权力持续的收买。
四、公共决策体制的类型
对于公共决策体制的类型，多年来人们根
三、决策权力
1.决策权力是决策体制中最重要的因素之一。 政策总会更多地显示掌握决策权的人的偏好。 2.决策权力角逐的中心问题是利益。
这里的利益可能是物质的，也可能是非物质的，或
二者兼而有之。
三、决策权力
3.决策者(权力主体)控制自己的决策权力最常见的
手段是： 说服——包括欺骗性说服和理性分析说服； 威胁——展示权力作用对象可能的利益损失； 交换——交换的基础是双方均能受益，方式有互惠、
四、作为一种决策方式的民主集中制的完善 民主集中制是在民主基础上的集中和集中指 导下的民主相结合的制度。民主是集中指导下 的民主，在集中的前提下发扬民主，所以民主 集中制的重点在集中制。民主集中制包含着两 个基本过程，即“民主集中制是民主基础上的 集中”和“集中指导下的民主”。
对我国社会主义国家机构来说，民主集中制主要表现
定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅
度小，其纵向结构就呈尖型形态；管理层次少而管理 幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。
二、公共决策体制的结构
２.横向结构 同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系， 这种排列组合方式便是决策体制的横向结构。 横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的 隶属关系，而是一种平等并列的关系。通常，横向结 构中的决策组织按决策权范围或功能来划分。如决策 组织可分为决策指挥部门、参谋咨询部门、执行部门、 监督反馈部门等。
咨询子系统又称参谋子系统或智囊子系统， 它是由前述的现代政策研究组织以及各种专家、 学者所组成的子系统。 咨询子系统集中专家们的集体智慧，运用科 学的方法和技术，为公共决策提供方案和其它 方面的咨询服务。
三、决策（断）子系统
决策（断）子系统也称中枢子系统，它由
拥有决策权力的高层领导者所组成。 决策子系统在整个公共决策系统中居于核 心地位，是公共决策活动的组织者，又是政策 的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。
一、全体一致规则
3．优劣——公平VS成本 优： 导向“帕累托最优”
劣： 成本过高 ；“策略行为”
二、多数规则
1．内涵。所谓多数规则，是指对于一项公 共选择方案，需要多数人的投票赞同方才通 过的规则。 多数规则在现代社会中是应用最广泛的 决策方式。既然全体一致规则因众人偏好的 差异而难于普遍应用，那么只能退而求其次， 采用多数票制以最大限度地照顾公众的利益。
第五，在各少数民族聚居的地方实行区域自治。
3．人民代表大会制的优越性
我国的人民代表大会制度也是一种代议民 主决策体制，但它充分吸收了现代民主决策体 制的各种优点，体现了现代民主决策体制的基 本精神，并且，它更考虑到我国政治制度的实 质及社会主义条件下的公共决策特点，从而克 服和避免了一般代议民主制的局限和缺点。因 此，人民代表大会制优于一般的民主决策体制。
第三节 中外公共决策体制比较
一、人民代表大会制
1．作为一种决策体制的人民代表大会制 人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种，它既同
“三权分立”基础上的西方议会制有本质差别，也不完全等同
于苏俄十月革命后建立起来的“苏维埃”制，它是一种具有中 国特色的决策体制。民主集中制在决策中要求采取集体决策而 不是个人决策，在集体充分讨论的基础上，通过“少数服从多 数”做出最终决策。
一、信息子系统
信息子系统由掌握信息技术的专门人才所 组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等 活动，为公共决策提供信息资料。 从某种意义上说，公共决策过程也就是信 息的流动与转换的过程；而信息原则是公共决 策的基本原则，信息是政策制定、执行、评估 和监控的依据；没有信息，这些活动就无法展 开。
二、咨询子系统
比利时、加拿大、丹麦、新西兰、以色列等；
(３)委员会——议会制。实行这一体制的国家主要是瑞士 联邦。
三、独裁制
1．现代世界中独裁制的残存
在当代世界，我们仍可在一些国家中看到独裁制
的痕迹，国家的决策权由君主或地位相当于君主甚
至超过君主的权威人物掌握，象海湾地区的君主制
国家以及非洲的军人专政国家就是这样。
控制投票过程，就有可能控制投票结果
5．淘汰投票：要求每个投票者标明在M个候选方案
组成的名单中他认为最差的候选方案，把被最多投 票者认为最差的候选方案从名单上删掉，重复这个
过程直至只剩下一个候选方案，该候选方案便是获
胜者。 6．数点投票（计分投票）：每个投票者给每个选项 评分，总和分数最高的选项获胜。
据不同的标准作出了不同的划分，较为常见的
是根据最高决策者的人数划分为首长制和委员 制，以及根据决策权力使用的特点划分为集权 制与分权制。
四、公共决策体制的类型 1．首长制和委员制
首长制又称一长制或独任制，其特点是最
高决策权归某个人独掌；
委员制又称会议制，其特点是最高决策权
由两人以上的委员会议集体执掌。
2．独裁制的特点
权威人物（君主、总统、宗教领袖、军队首脑） 并不首先由议会产生，也不由公民选举产生，而是 通过传统继承或政变等方式产生。国家就算设有议 会，也对权威人物没有制约作用。权威人物就是最 高决策者，国家一切大政方针政策皆需他的认可。 在独裁制中，有时最高决策者可能不是个人而是集 体，但决策集体仍然受权威人物意志的支配。
意识、组织目标、规章制度、技术、信息和组织设计。
二、公共决策体制的结构
组织理论认为，结构是使组织实现其目标
的基本管理工具，是组织躯体的骨架，它可表
现为工作分工的几何图式及其等级上的排列。
二、公共决策体制的结构
１.纵向结构 各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，
这个排列组合方式便是决策体制的纵向结构。 在纵向结构中，层级越高，决策权限越大，决策 的法律效力也就越大。管理层次与管理幅度的变化决