切实转变城市建设与城市规划两面性的现象

切实转变城市建设与城市规划两面性的现象

李伟

国务院发展研究中心主任

城镇化是现代化的必由之路，它由工业化引导，是现代化的两个引擎之一。能否走出一条健康的城镇化道路，不仅关系到我国在2020年全面建成小康社会，而且关系到我们能否完成现代化的历史任务。在十八届三中全会以及中央经济工作会议、中央城镇化工作会议刚刚闭幕之际，《中国经济时报》以“全面深化改革、促进产业升级和城镇化转型”为主题，举办经济前瞻论坛，具有非常现实的意义。

大家知道改革开放以来，伴随着工业化的快速推进，我们国家经历了人类社会规模最大的城镇化的发展进程。在从1978年到2012年的34年间，这34年对一个人来说，是不短。但是对一个社会，一个国家民族发展来讲，应该是不长的时间。而在这段短短的时间里面，我们城镇人口增加了五亿四千万，比目前的美国、英国、德国、法国四国的人口总数还要多出两千万，这个令人震撼的过程，也是城乡面貌大为改变，人民生活大为改善，社会文明程度和国家现代化水平大为提高的过程。

同时，我们还要清醒地看到,这个过程也伴随着资源，特别是土地资源的过快消耗，造成了城市污染排放物的快速增长，形成了社会阶层贫富以及享有社会公共产品服务差距的过度分化。社会治理能力和社会稳定面临严峻挑战。

我们必须加快城镇化转型，要走出一条中国特色新型化的城镇化道路，否则不仅我国的城镇化难以持续，而且也会大大增加我们国家现代化的建设进程。

城镇化是一个以经济发展为基础的自然发展过程。同样，也是复杂的社会发展过程，涉及到人口的空间转移、经济的进步、社会的变迁、文化的演进，以及体制的变革。

与之相对应,城镇化转型的内容也相当丰富，它涉及相互制约，又相互支撑的不同方面，基于对当前城镇化存在突出问题的分析，我们感到城镇化转型主要包括城市增长方式的转型，城市社会发展方式的转型，城市文化品格的再塑和城市管理方式转型，四个方面的内容。下面我重点就城镇化转型中的城市发展问题谈几点看法，和大家进行交流。

一、城市增长方式转型是城镇化转型的基础和核心

一、城市增长方式转型是城镇化转型的基础和核心。城市是劳动力、资本和土地等生产要素聚集的中心，是现代经济社会活动的主要舞台。城市如何高效利用各类生产要素，以实

现城市的增长，不仅关系到城市的经济发展，城市的生态环境，还关系到整个国民经济的持续健康发展。

城市增长方式转型的首要问题，我们感到是城市经济发展方式转变的问题。和我们国家现在处的历史阶段，经济发展方式是不可分割的。过去30多年来，我国城市经济规模迅速扩张，但这种扩张可以说相当程度上是以资源高消耗、资本高投入、污染高排放的方式而实现的。其带来的负面效应伴随着岁月的演进日益突出。近些年，仅就空气质量来说，近些年来经常连续多天，甚至是大面积中东西部一百多万平方公里的雾霾，与现在粗放式的经济增长方式和盲目城市扩张的发展方式密切相关。

面对土地等资源要素稀缺性增强，面对日益脆弱的生态环境和人民日益觉醒的环保意识，必须尽快摒弃旧的发展方式，使城市经济发展转到依靠技术创新进步和管理创新上。

我国城市,特别是大中城市集合了大量的创新人才、创新机构和其他的创新资源，最有条件通过创新来推动经济增长方式的转变。其中关键是要鼓励创新、宽容失败的社会氛围，应在发挥市场在资源配置中起决定性作用的同时，要有效、更好地发挥好政府在制定科技规划、支持基础研究与共性基础研究及搭建创新平台等方面的作用。

城市增长方式的第二个问题，城市空间拓展方式转型问题。土地城镇化快于人口城镇化，是我们国家近些年来城镇化的突出特征。2012年我国城市建成面积达到了4.36万平方公里，在2002年到2012年，年均增加1959平方公里，增长5.8%，比同期城市人口年均增长快了2.2个百分点，解决城市空间粗放扩张的问题，要转变城市的规划理念，使城市规划由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。这儿也特别强调要强化城市规划的法规严肃性，切实转变城市建设与城市规划“两张皮”，一任领导一种规划，大拆大建,大手笔的，呈这种发展状况。最近我看，不管《人民日报》也好，特别是新华社集中报道了大拆大建，一个领导一个规划，一个领导一个发展思路，所造成各方面的负面影响，往往以前的市长定了要发展南区，后面新上任的市长上来了发展北区，各选一点，根本没有规划的存在，这次城镇化工作会议上，李克强总理讲话当中，最后强调的三点要求，是特别强调了规划法规的严肃性，要落实规划在城镇化发展当中的重要作用。

同时要提高建设用地的利用率，加大旧城低层低密度建筑的改造力度，要制约工业建设用地大手大脚的普遍的浪费现象。这个在我们国家这些年来改革开放以来非常突出的问题，真正的社会保障性住房跟用地很紧，在利用率方面。而工业用地一批几百亩，甚至上千亩，像富士康，它老板就说在其他国家发展不可能，一个搬迁1500亩的土地，工业用地使用的效率现在是个普遍的，值得重视的问题。对城市建成区空闲的土地，应由地方政府及时收回，

用于储备或安排其他使用。这是转变经济发展方式，从技术核心角度。

二、转变城市社会发展方式是城镇化转型的关键和难点

二，转变城市社会发展方式，是城镇化转型的关键和难点。城市社会发展问题，是全世界都没有很好解决的老大难问题。不仅发展中国家是这样，包括美国、德国、英国、法国等发达国家也是同样如此，我就详细不列举了，大家都看到类似的报道。就连新加坡，说它是个国家，是对的，但实际上它是一个城市，闻名全世界社会治理模范的样式，1965年建国以后40多年了，说老实话除了在初期以外，后来没发生过对社会有影响的大事件。但是不久前同样由于社会内部矛盾的激化，也出现了社会的骚乱，还比较大。

如果建立有助于国家长治久安的社会发展方式，是人类社会长期的历史难题，这并不为过。

当前我国正处在工业化、城镇化、现代化快速推进的时期，也正处于社会文化急速转型期、城乡之间、城市之间的大跨度人口流动，使得城市产生许多新的社会问题。我下面点四个从城市社会问题角度。

一是大量农村剩余劳动力转入城市，在为城市发展带来丰富劳动力的同时，也给城市社会发展增加了巨大的压力，这是事物的两面性。大量农村人口转入城市，在短期内会打破城市就业、城市治理、城市住宅等原有的平衡状态。加剧公共产品服务供求关系的质量和矛盾。还由于城市新老居民间，在生活水平、思想理念、行为方式上存在着较大的差异，社会的融合和稳定，现在是受到了严峻的挑战。

二是城镇化过程伴随着经济结构调整，尤其是我国今后可能要经历较长时间的治理产能过剩，去产能化的过程。在提高城市经济运行效率的同时，会造成较多的工人下岗，这是几个因素的交替和几个因素的叠加，城市工作人员的下岗在一定时间内会增长，而相对第三产业，新的经济增长点的培育还有一个过程。这无疑增大了城市社会的就业压力，在城市公共服务水平和社会保障体制还不完善的情况下，这极其容易引起社会的不稳定，这种苗头、现象，甚至于发生群体事件已经不少了。

三是城镇化过程中分工的进一步细化，在促进社会多元化的同时，也加剧了社会阶层分化，社会共识趋于减弱，社会凝聚力下降，由于户籍制度的分割和公共服务机构的不健全等因素，城市低收入居民，特别是外来移民中的弱势群体，内心往往会滋生焦虑感和不安全感，社会不同阶层中的对立、排斥情绪增长，凝聚力减弱，相容性也减弱。这个用对立、排斥过一点，但在现在中国社会，不同阶层之间这种情绪这些年来在加大。