中低收入家庭住房建设问题

中低收入家庭住房建设问题

摘要：中低收入家庭的住房问题，是一个重大的民生问题，同时又是一个世界性的难题。放开眼光，看看国外，其它国家有哪些成功的经验值得我们借鉴。本文立足国情、市情，同时把目光投向世界上成功解决了此难题的一些国家，提出了解决中低收入家庭住房问题的应对之策。

关键词：公共住房，住房金融，保障性住房

Abstract: Low-income family housing problem is a major problem, and the people's livelihood of a worldwide problem. Open eyes to see, other countries abroad what successful experience is worth our using for reference? Based on the national conditions, cities, and at the same time around the world look to successfully solved this problem, and puts forward some of the national housing problems of low-income families in resolving corresponding solutions. Keyword: public housing, affordable housing, housing finance

引言：当前，如何解决中低收入家庭的住房问题，已成为从中央到地方政府都格外关注的一个重大的民生问题。为解决这一问题，我国政府先后制定了一系列政策。北京市去年出台的“北京住房建设规划(2006－2010年)”也明确提出:针对不同收入家庭，建立由廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房三个层次构成的住房保障体系，切实保障城镇中低收入家庭，特别是低收入家庭的基本与合理的住房需求。

正文：中低收入家庭的住房问题是一个世界性的问题。不过，西欧、北美及亚洲的一些经济相对发达的国家和地区经过多年的探索，已经建立起了相对成熟的公共住房制度，他们在公共住房建设、分配以及管理方面积累了一些值得借鉴的经验。

解决中低收入家庭住房问题的基本思路是大力发展公共住房：国外住房供应体系大致分为两个部分:市场商品化交易部分和政府保障部分。由于住房具有社会保障性质，几乎所有的国家政府都会为保障公民基本的居住权，而为中低收入阶层解决住房问题提供帮助。

公共住房没有最好的模式，只有适合的模式：公共住房问题虽然是城市化进程中面临的一个共性问题，但各国解决这一共性问题的方法却不尽相同，他们在政策制定、发展模式、保障对象、表现形式等方面都存在差异。(见表1)

国外公共住房的表现形式：

（表1）

有一套行之有效的公共住房专业管理体系：在公共住房制度比较成熟的国家，都有一套行之有效的专业管理体系，这个管理体系由不同的机构组成，这些机构从功能上可以划分为决策层和执行层。决策层指为公共住房专门成立的决策协调机构，负责制定政策和长期发展计划，整体负责与计划、财政、金融、土地、法律、建设等部门的协调运作。执行层来具体落实公共住房建设和运行。例如，韩国设立了国家住房政策审议委员会，作为公共住房的决策协调机构。执行层为建设交通部，下设韩国住房住宅公社和大韩土地开发公社，专门负责建造面向中低收入阶层的出租公房。

通过完善的制度确保公共住房分配的公平：公共住房属于政府福利，能否公平合理地分配，直接关系到公共住房政策实施的效果，国外在公共住房分配方面有两点很重要的经验:第一，要明确“公共住房是为最需要的人提供住房保障”这一原则；第二，只有建立科学、完善的准入和退出机制，才能保证公共住房分配的公平性。

发展公共租赁住房，确保“人人有房住”：为保障无力购房者的住房需求，国外在制定公共住房政策时普遍重视公共租赁住房的发展，为最低收入者提供“托底性”保障。各国租赁住房的比例都相当可观。

通过立法和金融保障，推动公共住房发展：国外的公共住房政策基本都是以法律形式出现的，公共住房体系的建立也得益于法律的强力保障。在美国、日本、新加坡等国家，公共住房立法都是国家大法，英国十分重视住房法规，先后颁布过几十部，包括《住房法》、《住房与建筑法》、《住房与规划法》等。

住房金融有住宅业发展的“蒸汽机”、“加速器”之称，住房金融的发展，有助于解决公共住房建设的资金瓶颈问题，对住房消费也将产生强大的助推作用。公共住房发展较好的国家，一般都有专业的住房金融机构。在日本，官办的住房金融公库直接面向中低收入者发放低息或无息贷款。

注重公共住房和谐发展防止贫民窟的出现：公共住房的选址和布局既关系到城市总体规划的和谐，也与社会的稳定和谐紧密相关。如果公共住房集中在城市特

定区域，形成了贫民窟，低教育水平、低就业率、高犯罪率就会成为影响城市和谐的隐患。美国一些城市很早就备受贫民窟问题的困扰，1973年起美国政府开始把分散低收入者住房、改善社区质量纳入公共住房政策，这才有效地避免了贫民窟的出现。

从1998年国务院23号文发布以来，根据中央的住房改革精神，相继推行了经济适用房制度和廉租房制度，初步建立了以经济适用房和廉租房为主体的住房保障体系。但从总体上看，供应不足已成为当前住房保障体系的突出问题。近年来，随着住房市场化的推进、土地供应政策的调整、征地拆迁难度的加大，经济适用住房成本价格倒挂，供给比例逐年下降。而廉租房总体覆盖面还很窄，覆盖人群只占到北京市城镇家庭总数的2％，且实物配租比例较低，截止到目前，只有一个实物配租项目安排了359户家庭。

公共住房体系的建立是一个涉及面广、难度大、周期长的系统工程，国外比较成熟的公共体系的建立，大都经历了数十年甚至上百年的发展。而我们对住房保障体系的探索，从1998年的住房制度改革开始，只有不到十年的时间。在总结国外发展公共住房经验的基础上，我们提出建立健全一个完善的政府住房保障体系的可行思路。

第一点，将“保障性住房”与“房地产市场”加以区分，应成为政府制定住房政策的基本原则

国外的公共住房发展告诉我们一条最基本的经验是:通过市场化的方式不可能解决所有人的住房问题，中低收入家庭的住房问题必须靠公共住房来解决，通过建立健全住房保障机制，为困难家庭的基本住房需求“托底”。

很多发达国家都实行住房分类供应，高收入者和中高收入者在市场上购买商品房，中低收入者则通过住房保障制度来解决住房，二者的比例随各国的经济状况、保障政策不同而不同。在一些发达国家，即便居民平均收入已达到很高的水平，保障性住房仍然占有相当比重。

因此，我们发展住房应遵循“保障＋市场”的模式。保障性住房由政府提供和管理；而商品房市场由市场机制来进行资源配置，政府通过制定政策来进行宏观调控。将“保障性住房”与“房地产市场”加以区分，应成为政府制定住房政策的基本原则。

第二点，要强调政府在保障性住房体系中的主体地位

在明确了“保障”与“市场”的关系之后，还要明确的一点是:谁是保障性住房体系的主体？建立完善的住房保障体系，必须强调政府的主体地位，这主要体现在管理和投入两个方面。

自1998年住房制度改革以来，保障性住房出现的一系列问题主要是管理的问题，根本原因就在于政府作为管理主体的缺位。根据国外经验，公共住房的运行是一个系统工程，需要由政府作为主体设立专业管理机构来负责。北京市最近成立了住房保障办公室，隶属于建委，主要负责对限价房、经济适用房、廉租房等政策性、保障性住房的开发管理工作。这一举措说明政府已经在加强保障性住房管理方面迈出了重要的一步。