行政许可制度的积极作用以及可能导致的消极影响

行政许可制度的积极作用以及可能导致的消极影响

《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）已于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过，将于2004年7月1日起施行，这是我国社会主义民主和法制建设的一件大事。温家宝总理在全国贯彻实施行政门许可法工作会议上作了重要讲话，提出全面推进依法行政，加快政府职能转变。体现了政府对贯彻实施行政许可法的高度重视。行政许可法的颁布与施行，对保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步推进并深化行政管理体制改革、行政审批制度改革，保障和监督行政机关有效实施行政管理，从源头上预防和改革，保障和监督行政机关有效实施行政管理，从源头上预防和治理腐败，都有重要意义，对行政机关将产生重大而深远的影响。同时行政许可法的颁布和实施，在很大程度上受到了入世协定的影响。随着国际市场一体化，我国正在步入国际化的市场经济阶段，接受国际性的市场调节和制度约束。行政许可法在国内法与国际法的结合上是一个新的尝试。

行政许可通过事前调控，可以预防和控制危险，纠正市场失灵，合理配置资源，保护生态环境，从而维护社会公共利益。因此，它是任何社会存在和发展都不可缺少的制度。当然，正如米尔顿·弗里德曼所说，“每一项政府措施都背着一个大烟囱”。行政许可也不例外。每一项行政许可在达到它的某些价值预期的同时，也都会逻辑地暗含着许多消极影响和腐败机会。由此可见，行政许可是一项充满矛盾性的行政权，是一种“必要的恶”。为公允地发掘行政许可存在的必要性和现实的有效作用，完善行政许可制度，需要探寻行政许可的合理定位，这涉及到权力与权利、政府与市场、公益与私益的三个基本问题的处理。

我们要建立和完善社会主义市场经济体制，推进法治建设，应当很好地研究权利与权力的关系。从这个层面考察，行政许可制度正是权力介入权利实施干预的一种具体表现。行政许可权创设的初意是出于对公共安全和社会秩序的考虑。在许可之前，“虽然从行为的本身的性质来看并不能说会给公共安全和秩序带来障碍。但由于从事该行为的人、场所、设备、时间、方法等的不同，有时也会构成危害社会公共秩序的危险。”（11）另外，权利在享有但尚未行使阶段，不涉及他人和国家、社会的利益，不具有侵权性，而权利行使时则有可能发生权利扩张从而侵犯他人利益或公共利益。公民的权利的行使可能会造成下列影响：一是权利的行使影响了他人个体权利的行使；二是权利的行使分配了公共利益或公共资源；三是权利的行使影响公共安全和公共秩序，需要国家或政府承担相应的管理责任或义务。因此“在每个人行使权利和自由的过程中，国家不可能也不应该成为旁观者，……应当利用法律来调和社会某些成员的自私利益以及个人利益和普遍利益的冲突”。（12）行政许可权的行使必然以确保社会正常发展的衡平机制、确保社会秩序和维护社会公共利益为己任，并且上述目的的达成，实际上也同样为相对人合法权利提供了一个良好的存在空间，从而促进相对人合法权利得到更有效的实现。（13）行政许可是一种秩序行政，通过一定的公共防范措施来达到法律追求的理念，即正义、自由和秩序。

在行政许可制度中，权利与权力相互渗透、相互转化，又相互冲突，从而导致其发挥的作用也具有双重性：若行政许可所涉及的范围过大过广，将限制行政相对人应有的权益，而行政许可所涉及的范围过窄过小，又不足以维持社会秩序和公共利益。以中国的历史和现实国情，关键在于应当重塑公权力：过于发达的公权力要适度弱化，有步骤地退出，同时不是简单地做减法，而是退出应当退出的领域，强化应当进入的领域。（14）当然，行政许可范围所体现的公权力和私权利的界域并非能以简单模式可以一言概之，应该是流变的：行政许可范围的界定应能体现公权力和私权利的彼此制衡，良性互动，应使国家的干预和社会的

自治保持张力，既使社会主体的权利主张和活力、能动性得以最大实现，又不至于侵害公共利益。

二、政府职权责任与市场机制功能的有机发挥

经济活动是人类最基本的活动，它不仅决定并制约着人类其他活动，也是社会存在和发展的基石，因而，在迄今为止人类所遵循的制度体系中，经济制度居于基础性地位。在商品经济为主的社会中，最有效率的经济制度形式是“市场制度”。无数分散的决策主体在市场机制的引导下，展开激烈竞争，优胜劣汰，其结果是既提高了效率，又使资源得到合理配置。当然，市场制度作为社会化大生产资源配置的有效方式，虽然可以像一架精巧的机器，通过一系列的价格和市场，无意识地协调着人们的经济活动。但是，事实上，纯粹的、不受限制的市场经济是不存在的，即使是资本主义市场经济也从来没有达到过完全放任自由的境地。1929年资本主义世界特大经济危机爆发，单一市场的调节作用受到社会的广泛质疑，从而宣告了“市场万灵论”的破产，“市场失灵”逐步被西方学者接受。自由市场机制存在着一些具有普遍性的缺陷：一是自由市场机制限制了人们在福利事业进步中具有明确的推动力的信仰。二是市场效率与分配公平之间缺乏联系，以及“看不见的手”无法确保个体在追逐个人利益尤其是财产地位优势时，同时导致社会总体福利事业的进步，防止环境的污染和破坏。三是伴随经济增长所带来的社会和环境成本越来越大，而市场这只“看不见的手”却不能确保这种社会和环境成本在GDP增长的利益中加以冲销。结果，GDP增长，即经济增长并不意味着社会福利一定会提高。（15）

市场经济的弱点和消极方面表明，市场并非万能。因此，美国著名经济学家萨缪尔逊说过：“市场不是万能的上帝，它既没有心脏，也没有大脑；既没有理智，也没有良心。”所以说，对于社会经济发展来说，市场不能独臂支天，需要政府去辅佐；市场也会失效，需要由政府去弥补。通过以上对市场经济本身缺陷的分析，政府管制就有了存在的充分理由。按照著名学者史普博的观点，政府管制是“由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”。政府管制的合理性主要表现在以下几个方面：一是限制垄断；二是弥补市场的外部性缺陷；三是提供公共产品；四是降低市场信息不对称程度；五是有利于公平分配。

市场缺陷的存在为政府干预提供了必要的条件，但不是充分的条件。凯恩斯以来的思想家比亚当·斯密赋予了政府更多的职能。导致政府不仅干预宏观经济领域，而且还插手微观经济过程。然而，事实却并不如凯恩斯及其信奉者所预想的那么美妙。市场存在的缺陷可以靠政府去解决，但是不能把政府的作用绝对化，正如市场不是万能的一样，政府干预也不是没有缺陷的。实际上，在许多情况下，市场机制解决不了的问题，政府也未必能解决好。政府干预是为了防止市场失灵，但政府干预太多，又容易导致“政府失效”。正如著名经济学家、诺贝尔奖获得者诺斯所指出的“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为衰退的根源”。（16）政府在实施干预的过程中，政府官员是政治市场上的经济人，在他们做出决策力图弥补市场缺陷时，会不同程度地谋求自身的利益，企业利益集团在管制政策制定和执行的过程中有机会俘获政府，使干预政策倾向于企业利益集团的偏好，失去公正性，从而政府干预也产生了诸多负效应。于是，西方经济学界出现了“政府失效”的论调，出现了“不规制”思潮与运动。

所有权学说首创者罗纳德·科斯和公共选择学派代表人物詹姆斯·布坎南是政府失效论

的代表人物，他们认为政府失效主要表现在以下方面：一是政府干预的公正性并非必然；二是政府某些干预行为的效率较低；三是政府干预易引发政府规模的膨胀；四是政府干预为“寻