乡村旅游发展中环保法律问题研究

乡村旅游发展中环保法律问题研究

罗亚萍《人民论坛》（）

【摘要】我国乡村旅游业发展的过程中暴露出与环境不和谐的问题。要以生态经济作为理论基础，将自然资源资本化，从而将具有“外部性”的环境资源“内部化”，以解决市场与政府调控的不足。政府应成立专门的监管组织，制定地方乡村旅游发展法规，将农村生态旅游目的地农民有效纳入旅游产业中。

【关键词】乡村旅游环境资源法律保护

引言

乡村旅游主要依托农村的自然风光与农村人文活动等资源，以城市居民作为目标市场，满足消费者观光、休闲、度假、体验、购物等各种消费需求。该类旅游活动对自然资源尤为依赖，由于无节制的消耗，环境污染和环境破坏严重，因此，环境问题显得尤为突出。而农村的环保一向投入甚少，很多地方甚至没有投入。在自然资源变得越来越紧缺、开始成为制约经济发展的阻碍因素的情况下，人们也越来越关注乡村旅游的发展与环境保护的和谐统一。

但不得不面对的一个现实是，目前我国关于旅游环境的法律非常欠缺。当前关于环境保护的法律是以“市场失灵”作为理论基础的，因此相关法律法规多是从行政管理的角度来规制，以期通过政府干预的手段解决环境保护的“外部性”问题。但是，由于政府部门也有自己的私利，在保护与治理环境上总显得动力不足，特别是乡镇政府，有着更为强烈的脱贫致富的愿望，单纯发展农业在大多数农村都很难实现这一目标。因此，吸引外资、发展工业（如乡镇企业），就成为乡镇政府的优先选择。在发展经济与保护环境发生冲突时，政府往往会选择牺牲环境而发展经济，这就是所谓“政府失灵”。现有的法律体系不能很好地满足发展旅游与环境的矛盾冲突，需要寻找新的路径解决发展乡村旅游与环境保护的和谐问题。

构建乡村旅游业发展的环境法律制度的理论基础

传统环保法律制度的弊端。在我国，在传统劳动价值论的影响下，自然资源是没有价值的，更谈不上将之作为资本来看待。长期以来，中国资源行业的发展一直是以行政权力为内生变量的，包括对自然资源的配置，也大多是通过无偿的行政委授实现的。从法律上来说，自然资源只是行政管理的附属，其自身的价值或是资本属性无从谈起。①在这样的理论框架下，环境只是经济的一个子系统，市场机制的目标是人造资本的最大化，并以此实现经济在总量上的增长，环境要素在此仅作为生产对象存在，市场机制在对人造资本最大化推进的同时，也意味着对自然资源消耗的无限扩张。由此也形成了“环境保护与市场机制天然排斥”的普遍观念。对应到旅游业的发展与环境的关系上，也同样如此：旅游开发程度越高的地方，往往自然环境、人文环境破环越严重。由于公共产品的“外部性”，市场主体不愿意付出成本进行环境保护。不仅如此，由于使用自然资源不用付出任何成本，再加上监管不力，经营者往往无节制地消耗环境。由于认识上的不足等原因，行政监管也显得力不从心。

环境资源资本化的转变。人类发展到今日，面临着资源紧缺制约经济发展的严峻环境局势。对此，有学者提出“生态经济理论”。②在该理论下，宏观经济被视为一个包含内容更多、更有支撑能力的生态系统的一部分，即经济只是生态经济的一个子系统，而将环境保护提到比经济发展更优越的地位，以生态规律影响和支配经济发展的进程。在生态经济的理论基础下，要求立法将自然资源作为自然资本的基本构成，并不断提高其生产效率和通过投资扩大供给。

基于生态经济理论，法律应将生态环境等资源纳入到物权理论框架中。在传统的物权理论框架中，土地和海域早已纳入到物权中，对除所有权以外的他物权构建的较为完善。其他的生态旅游资源，也可以按照使用权等他物权的创设，赋予自然资源一定的权利，按照物权制度，将这些权利市场化，通过拍卖，由经济实力强、开发最为合理者获得使用或开发的权利。旅游环境资源不再是无偿的公共资源，而成为“自然资本”。③如果要获得自然资本的使用权或利用权，就需要通过市场交易。

通过环境资源的资本化设计，将原来视为公共产品的自然资源等环境资源“内部化”，使环境资源的利用不再是“免费的午餐”。一旦环境资源权利成为资本，纳入到投资者的成本之中，对环境资源的合理利用和保护就成为他们的必然选择。另一方面，政府通过对自然资源的使用权或利用权的拍卖而获得资金，将此专款专用于当地旅游环境的治理与保护。这样既解决了政府在环保上资金投入不足和“政府失灵”的问题，也可以真正实现“谁使用谁治理”的原则。

对乡村旅游环境保护制度框架的构建

针对乡村旅游发展的特点及其面临的与环保发生冲突的困境，基于环境资源资本化的制度设计，可以从以下几个方面入手，构建相关法律制度：

制定地方乡村旅游发展法规。目前有不少地方盲目开发乡村旅游项目，无序经营，没有对环境污染的评估，造成环境资源的破坏与浪费。要避免这样的恶性循环继续发展，应根据当地旅游资源的特色，制定符合旅游与当地自然环境保护协调发展的地方法规。法规应制定乡村旅游的目标和宗旨，对环境保护的措施和手段；禁止性行为；法律责任等。在地方法规的指引下，地方各级旅游部门应制定乡村旅游发展规划，引进投资及项目开发应符合规划要求。

旅游环境资源资本化。对于自然资源，可以根据其所有权的不同，设置不同的权利，如开发利用权，使用权等。乡村旅游所依托的自然资源所有权有两类：国家所有权和农村集体所有权。而经营者也有两类：外来旅游企业和本地农户。将旅游环境资源资本化，就是要求乡村旅游服务的经营者有偿使用青山、绿水等传统上属于公共产品的资源。对于旅游企业，如果使用属于国家所有的资源，应按照法律的规定支付自然资源使用费，这个制度可以按照土地使用权的制度设计；对于农村集体所有的资源，应与该地的农村集体组织签订承包协议，有偿使用。而经营者是当地农户的，由于经济能力弱，他们经营旅游也是在其传统的生活习

惯基础上进行的，原则上不需要像旅游企业一样付费，但应当缴纳适当的相当于环境保护的保证金。

将农村生态旅游目的地农民有效纳入到旅游产业中。合理有效地将旅游目的地的农民纳入到旅游业中，既能使当地居民摆脱贫困，又可以更有效地防范环境污染。这需要当地政府在引进投资时，要求旅游经营者做好规划，将当地农民作为其经营的有机组成部分。双方的合作可以是多种形式的：

一、通过村委会等集体组织与经营者签订协议，以其集体所有的自然资源作为资本入股。这要求首先将集体所有的自然资源他物权划分成股份，并且作价转化成资本。通过自然资本入股，农民成为股东，可以参与开发与经营决策，对当地资源的开发、利用具有表决权，这也遵循了环保民主原则。

二、以其他方式加入到旅游服务甚至经营管理行业之中去。当地农民世代居住在本地，与当地资源形成天然一体，他们也是当地旅游资源的有机组成部分。这一点在以民俗资源作为开发旅游的重点的地区，显得尤为突出。例如，广西融水苗族自治县，主要是苗族风情，消费者除了欣赏秀美的山水风景之外，更想要体验当地的民族风情。可以将当地农民的生活和民俗，通过旅游企业的良性包装，呈现给消费者，使当地农民可以在保持自己的生活传统和习俗，在不离开家门的情况下，改善自己的生活。参与的方式有二：第一，受雇于旅游经营企业；第二，与旅游经营企业签订协议，将具有当地特色的旅游项目承包给农户或农户联合体。协议中明确约定承包项目与范围，由旅游经营企业统一管理，制定服务标准，由经营者就农户经营项目对消费者承担责任。

三、对于不愿意或者没有劳动资源的农户，可以通过两种途径分享利益：第一，通过所在农村集体组织所有的自然资源入股方式获得分红；第二，在当地政府的协调下，按照与经营者的协议，从旅游经营者处获得补偿款。该补偿款是用于弥补因开发乡村旅游使其遭受到对原有安宁生活破坏的损失或容忍。