环境公益诉讼属性的行政法学分析

2010年1月第23卷　第1期 云南大学学报法学版Journal of Yunnan University La w Editi on

January,2010

Vol 123　No 11

作者简介:仇永胜,云南大学法学院副教授(云南　昆明,650091);何宁,云南大学法学院2007级法律硕士研究生(云南　昆明,650091)。①　参见梁慧星等:《关于公益诉讼》,北京:中国政法大学出版社2001年版;解志勇:《论公益诉讼》,载《行政法学研究》2002年第2期;蔡虹等:《也论行政公益诉讼》,载《法学评论》2002年第3期;陈运华:《论经济公益诉讼》,载《当代法学》2002年第4期;郑春艳:《论民众诉讼》,载《法

学》2001年第5期;王太高:《论行政公益诉讼》、《公益诉讼:中国行政诉讼的新课题》,《法学》、《扬州大学学报》

(均为2002年第5期)等。②　周珂主编:《环境法学研究》,北京:中国人民大学出版社,2008年版,第171-172页。笔者认为这种划分方法表面上好似涵盖了几乎所有与环境权益相关的诉讼类型,但是仔细推敲不难发现,这种划分是缺乏科学性的,并没有真正把握环境公益诉讼的本质与内涵。

③　傅剑清:《环境公益诉讼若干问题之探讨》,载王树义主编:《环境法系列专题研究》第2辑,湖北:武汉大学出版社,2006年版,第45页。④　陈虹:《环境公益诉讼功能研究》,载《法商研究》,2009年第1期。

⑤　蔡志方:《行政救济法与行政法学》

(三),台湾:台湾学林文化事业有限公司1998年版,第526页。文章编号:CN53-1143/D (2010)01-0029-07法学论坛

环境公益诉讼属性的行政法学分析

仇永胜、何　宁

摘　要:在公共利益需要保护的严峻现实下,环境公益诉讼以其多样化的功能和迫切的现实需要

引起了社会各界广泛的关注。审视现有的研究成果,学界大多赞同多种诉讼模式并存的环境公益诉讼,其中对环境民事公益诉讼的确立更是达成了共识。然而,粗线条的制度设计往往会适得其反,欠斟酌的立法安排会影响对公共利益的保护。为此,本文通过对公益诉讼的剖根溯源、对三大公益诉讼模式的比较与择取,最终判断公益诉讼带有典型的行政属性,相应的环境公益诉讼也只能是行政诉讼类的。

关键词:公共利益;公益诉讼;环境公益诉讼 尽管近年来公众对环境公益诉讼建设的呼声日趋高涨,但是什么是环境公益诉讼?这个问题一直没有统一的见解和权威的定义。早在1990年,《法学评论》就曾刊载署名陶红英的论文《美国环境法中的公民诉讼制度》,对美国环境法中的公民诉讼进行了较为详细的介绍。接下来的若干年中,学界对环境公益诉讼制度的必要性与可行性更进行了比较充分的论说,达成了比较一致的认识。现在绝大多数的论文和著作是围绕“环境民事公益诉讼”或者“环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼并行”两种诉讼模式展

开的①

。另有学者根据提起诉讼的原告身份,将环境公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类,在环境公益诉讼类型里包括“环境民事公益诉讼”、“环境行政公益诉讼”;在环境公诉类型里则包括“环

境刑事公诉”、“环境民事公诉”、“环境行政公诉”。②

更有学者持激进主张,认为环境公益诉讼具有独特的诉讼目的、价值和机能,与传统的诉讼制度有着本质的不同,认为可考虑将其归属为独立的第四种诉讼

制度。

③

我们同意“环境公益诉讼并非独立的诉讼,而只是在原告资格认定时牵涉社会公共利益的诉讼方式

和手段,对它的认知与制度构建仍需依托于既有的法

律制度框架。”④

然而,以上关于民事公益诉讼的论断不仅有很大不尽人意的地方,也是对我国现有权力构筑理念的颠覆,更是对我国刚起步的脆弱法律体系根基的动摇。我们认为,环境公益诉讼最宜为行政诉讼的一种特殊表现形式,即环境行政公益诉讼。所谓环境公益诉讼,只能是特定的当事人对行政机关的行政作为与不作为活动导致环境公共利益受损的行为,依法向人民法院提起行政诉讼的法律制度。“特定当事人”包括:公民、法人或其他组织、检察机关;“行政活动”包括:行政机关的不作为、作为不利、乱作为和制定规范性文件的行为。

我们以为环境公益诉讼是公益诉讼的下位概念,尽管公益这个学术名词语义模糊,内涵不清,它的内容随着社会的发展更是日趋膨胀,“公益之概念只能

被描述而无法定义”⑤

。但是,按照利益效果所及范围,以不确定多数人的利益作为公益概念的核心属性这一主张却一直被广为接受。环境利益一般表现为一种具有物的性质的利益,受益人往往是不特定的,一般无法确知受益人的数量,所以环境利益本质上就是一种公益。环境公益诉讼的起诉目的是为了维护

环境公共利益,即使胜诉,原告也不会得到额外的好处,而仅仅获得与搭原告便车的不特定多数人一样的利益,这种诉讼效果与为了维护宏观公共利益的一般公益诉讼的基本目是一致的。尽管环境公益诉讼固有的特征修正了传统诉讼观念和诉讼机能,但因其隐含着对各种与环境公益相关的社会关系的间接调整作用,其承载着对各种环境公益所体现的社会价值的确认功能,它在本质上仍然属于公益诉讼的范畴。环境公益诉讼是对类属于公益诉讼的关于环境利益的诉讼所进行细化和强调,如果公益诉讼属于行政诉讼,环境公益诉讼必然也类属于行政诉讼。

本文拟通过对公益诉讼缺乏民事属性的分析和对公益诉讼行政属性观点的论证,进而阐述环境公益诉讼的行政诉讼属性。

一、公益诉讼的产生与发展主要源自行政权力作用的影响

公益诉讼可以追溯到罗马法时期,其程式诉讼就有公益诉讼和私益诉讼之分。前者乃保护个人的权利,仅特定人才可提起,如请求损害赔偿之诉;后者乃保护社会的公益,除法律有特定外,凡市民均可提起,如申请撤换舞弊的监护人之诉。①实践中,罗马的公益诉讼又具体分为市民法公诉和大法官公诉两种。市民法公诉由市民法规定,所付的罚金归国库,但是为了鼓励市民维护公益的行为,起诉人可以获得一定的奖金;而大法官公诉为大法官法等谕令所规定,被告所付的罚金,归起诉者所有。按照意大利法学家彼德罗・彭梵的论述,罗马社会存在的这种公益诉讼又被称为“罚金诉讼”或“民众诉讼”,“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼,任何市民均有权提起它。受到非法行为损害(即使只是私人利益受损)的人或被认为较为适宜起诉的人具有优先权。”②由于罗马当时没有提起诉讼的专门控诉机关,因而在事实上,古罗马所有的控诉实际上都是由私人提起的,“任何市民均可提出控告,在控告中,提出控告的公民是共同体利益的代表。”③

以周枏教授的观点视之,公益诉讼在罗马法中得到确立不是偶然,而是深深的依附于那个时期的社会现实,与罗马当时的政治体制、文化传统、法律意识、价值趋向密切相关。第一,总体上理解,罗马法是市民社会的法典,着重的是对市民社会的保障。此消彼长,对私人利益的保护会削弱对公共利益的维护,为了克服这种缺欠,罗马法引入了公益诉讼来救济公共权利;第二,因受历史进程规律的影响,罗马帝国的国家机构简单,远不如近代国家机构那样健全和周密,对公共利益的维护缺乏完善的体制保障,所以法律要授予市民代表社会进行公益诉讼,才能弥补上述的不足。第三,罗马社会秉承了希腊的民主参与与民主监督的思想理念,任何市民发现公共利益受到侵犯都有权利去起诉,进行维护。④

继罗马法之后,法国1806年的《民事诉讼法》和《法院组织法》也都规定了检察机关可以为维护公共秩序而提起公益诉讼,但由于19世纪的欧洲处于自由资本主义时期,政府定位于消极守夜人的身份,加上相应的公共利益的损害问题也不是很明显和突出,所以尽管有理论依据,但在实践上公益诉讼一直也是处于休眠状态。同时为了避免滥诉,各国在诉讼结构上都设置“正当当事人”的限制,即过分的强调“直接利害关系人”的起诉资格,客观上也造成了公益诉讼的消退。以当时的英国为例,“除非个人有自己的个人冤情,否则,法院是不愿意让任何人跨进自己的大门的。一般来讲,一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或者哪些财产受到了损害,否则,如果他仅仅是成百或成千的受害者之一,他就没有足够的资格来法院起诉。”⑤

20世纪,自由资本主义转变为垄断资本主义后,为了应对垄断的威胁,政府开始转换角色,从消极的守夜人转型为积极的管理者。福利国家体制的推行,政府权力的触角伸向了各个领域,政府权力日益扩张,其滥用权力和消极不作为的行为对公民个人的合法权益造成损害的同时,也显露的危害公共利益的端倪。不仅如此,即使在环境污染、大宗消费纠纷的背后,也有政府疏于管理或滥权的影子。对于这些侵害公共利益的违法行政行为,由于其直接利害关系原则的制约,很多权利救济产生了疏漏。为制止这些不法行为,维护公共利益,反映到诉讼法理论上,需要对直接利害关系人原则予以突破,结果之一就是公益诉讼在现代社会的复兴。美国是最早实行公益诉讼的国家之一,1914年的《克莱顿法》就规定了除受害人外,检察官可提起对《反托拉斯法》禁止行为的衡平诉

云南大学学报法学版

①②③④⑤周枏:《罗马法提要》,北京:北京大学出版社,2008年版,第158页。

[意]彼德罗・彭梵:《罗马法教科书》,黄风译,北京:中国政法大学出版社,1992年版,第92页。

朱塞罗・格罗素:《罗马法史》,黄风译,北京:中国政法大学出版社,1998年版,第270页。

周枏:《罗马法原论》(下册),北京:商务印书馆,1996年版,第886页。

[英]阿尔弗雷德・汤普森・丹宁:《法律的训诫》,杨百揆译,北京:法律出版社,1999年版,第125页。