对我国教育立法的思考

对我国教育立法的思考全面依法治国，在教育领域就是全面依法治教。

改革开放以来，我国已经制定了8部教育法律、近20部教育行政法规、70多部教育部门规章以及大量的地方法规、地方政府规章，初步建成中国特色社会主义教育法律体系的基本框架。

但是，我国的教育法律体系仍不完善，一些重要教育领域没有立法，一些教育法律已经不能适应新的时代要求，难以充分发挥法治对教育改革和发展的引领和保障作用。

为此,《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）正式提出了我国教育法的“6修5立”计划。

立新法从无到有，需要一个过程。

迄今相关部门已经对考试法、学校法、终身学习法、学前教育法、家庭教育法等进行了相关立法调研或论证，但尚无一个成熟。

修法相对进展快速，2015年12月27日，全国人大常委会第18次会议表决通过了《教育法律一揽子修正案（草案）》中的《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》，2016年11月7日，全国人大常委会第24次会议表决通过了修改《中华人民共和国民办教育促进法》的决定。

《中华人民共和国职业教育法》和《中华人民共和国学位条例》的修订正在进行。

《中华人民共和国教师法》自教育法律一揽子修订退出后等待再次启动。

《规划纲要》规定的时间已过大半，“6修5立”尚有大半未能完成，加快推进立法自不待言。

但教育立法仅重视法律的数量是远远不够的，因为在已经拥有相当数量的教育法律之后，我们却没有太多地感到立法完备，感到法律在影响和决定自己的生活，难道通向法治之路就是要不断地立法，不断地强调法律的权威？事实上，完善教育法律体系，法律的数量增长是一回事，法律的质量和有效性是更加值得关注的事情。

“中国当前正处在一个社会和经济迅速变革的时期，这一变革带来了对于新的法律的巨大需求。

而法律迅速发展的时期必然对维护法律的有效性提出特殊的挑战。

”在加快推进教育立法的过程中，我们应更加重视教育立法质量，创新教育立法理念、机制和技术，提升教育法的有效性。

一、全面认识教育法的目的和功能教育立法首先要清楚教育法的目的与功能。

关于这个问题，大陆法系和普通法系存在不同观点。

英国普通法是作为一连串的补救手段而产生,其实践是为了使争议获得解决。

大陆法的目的则与此相反,它是作为一种体系告诉人们,根据正义的观念社会应当确认哪些权利和义务。

中国自清末变法学习日本法治,受大陆法系影响较深,因而特别重视立法,重视通过立法事先确认权利义务，重视通过立法实现社会正义。

党的十八届四中全会也提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行。

我国的教育法目前从形式上看,虽已初步形成体系，但仍欠缺一些重要教育范畴的立法,如学前教育、教育经费、社会教育、终身教育等法律。

从实质来看，中国教育尚未有一个完备规范的法律基础结构，教育机关和学校无论在组织法、行为法还是责任法方面均有很多立法空白。

因此,加快推进教育立法，仍是未来一段时间面临的紧迫任务。

作为偏重“权利之法”的国家，我国法律重视对权利义务的规定，重视实体法规则，而对普通法“补救先于权利”和“程序至上”的准则相当陌生，不够重视提供补救和进行程序规范。

在教育立法领域，这种问题同样存在并相当突出。

大量教育立法试图去规定教育各方的权利和义务，却对各方如何行使权利（力）、行使权利（力）的形式和规则、行使权利（力）的步骤和条件等缺乏规范，程序缺失造成许多法律条款的虚置和难于实现。

此外，教育立法也未能充分为各方主体提供补救办法，一些教育法在制定后长期未被适用，较少实现解决争议的功能。

“如果法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型的争端，人们就会不再把法律当作社会组织的一个工具而加以依赖。

”因此，在两大法系互相借鉴互补不足的背景下，我国的教育立法也应吸收“权利之法”与“补救之法”两种法律目的观的优势，不仅要确定教育各方的权利和义务，也要重视提供补救和救济，不仅重视完善实体法规则，也应加强程序法规则的制定。

二、加强教育立法规划和协调通过立法实现社会正义，需要摆脱经验主义立法的束缚，更加重视理性主义立法。

长期以来，我国一直受经验主义立法思维的影响，表现在教育立法方面，就是遵循这样的惯例，即将经过长期实践检验证明是行之有效的教育方针、政策和已经成熟的试点经验，通过立法上升到法律的高度，予以规范化，赋予强制性。

这种经验主义立法固然有其遵循实际的益处，但也带来了教育立法滞后、头痛医头、脚痛医脚的弊端。

教育立法缺乏理性的系统性规划，造成教育法体系的内部缺失、交叉和无序现象。

以教育部门法为例，现有的六个部门，分别是义务教育、高等教育、职业教育、民办教育、学位和教师。

在教育类型上缺乏社会教育和终身教育，在教育阶段上缺乏学前和高中教育。

又如，学校法是“6修5立”中的一部重要法律，被很多人认为是教育立法的关键核心所在，但其与现有部门教育法的重复交叉非常严重，立法难度极大。

因此，在已经初步建立中国特色社会主义教育法律体系之后，理性地规划教育立法已是必要之举。

教育是一项系统工程，教育问题与政治、经济、社会、文化问题紧密联系，有些表现为教育问题的，实际上是社会问题或其他问题。

单纯针对教育问题进行立法，或者仅仅在教育系统内部进行改革，并不能解决现存教育问题，也无法从根本上促进教育事业的发展。

一些教育立法本身涉及多个领域和部门，如《职业教育法》跨越教育与产业、政府与市场、学校与企业和行业等多重复杂关系，牵涉教育、人社及其他相关部门的管理职权，不仅要理顺教育法体系内部与《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《教师法》的关系，还要处理与外部法律部门的关系。

现代法治呈现出“一种以法为手段来组织和改革社会的趋势，法已经不再被看作单纯的解决纠纷的手段，而逐步被公民甚至法学家们视为可用于创造新型社会的工具”。

要前瞻性地科学规划教育立法，亟须克服教育立法中的部门化倾向。

“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”，这种现象在我国立法实践中比比皆是。

因为部门利益冲突而导致立法过程缓慢甚至无法通过的情况并不鲜见，教育立法存在同样的困境。

应切实加强国务院层面的立法协调，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，确保不因部门利益博弈而影响和制约系统的教育立法，阻碍教育事业的发展。

三、理顺教育法律体系层级关系教育立法经常涉及教育法律体系内部的层级关系问题，对这些关系认识不清或处理不好就会引起法律规范的冲突。

如正在起草的“校园安全条例”属于行政法规层级，在教育法内部要理清其与上位法《教育法》的关系，同位法《学校卫生工作条例》《学校体育工作条例》《校车安全管理条例》等行政法规之间的关系，下位法《学生伤害事故处理办法》的关系，在外部还必须符合《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国侵权责任法》等的原则和规范。

教育立法必须根据我国法律体系的逻辑结构，科学确定立法内容，处理好教育法律层级关系。

我国在处理法律层级关系方面有《中华人民共和国立法法》的统一调整，法律适用中的“下位法服从上位法”“特别法优于普通法”“新法优于旧法”等原则对于解释和回答上述问题都有重要价值。

在教育法体系内部，大体存在四个立法层级，分别是全国人大及其常委会制定的教育法律、国务院制定的教育行政法规、地方人大及其常委会制定的地方性法规（民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例）以及国务院各部委和地方政府制定的规章。

因此，规章必须符合行政法规，行政法规必须符合法律。

但法律之中，存在着基本法律和基本法律以外的其他法律两种类别，我们将之称为教育基本法和教育部门法。

其中，《教育法》和《中华人民共和国义务教育法》是全国人大制定的基本法律，《学位条例》《教师法》《职业教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》是全国人大常委会制定的教育部门法。

教育立法中经常遇到的一个问题就是：《教育法》作为基本法同教育部门法之间是什么关系？理论界对基本法律与其他法律的关系存有争论，大体形成两种观点。

一种观点认为，《立法法》未区分二者，均为法律，具有同等效力，不应加以分别。

另一种观点认为，二者制定机关不同，而且宪法还对全国人大常委会修改“全国人大制定的法律”作了限制，即“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”，因此两者的效力应当有所区别。

究竟应取哪种观点，笔者认为，教育法体系中，教育基本法与教育部门法虽同属于法律，但在立法依据和立法内容的侧重点上，二者应有不同。

首先，《教育法》在我国教育法律体系中是基本法，其立法依据是宪法，而其他教育部门法均明文表述“依据教育法”制定。

其次，作为基本法，《教育法》的内容具有基础性、引领性和全面性，侧重于为其他教育立法提供原则和依据。

因此，2015年完成的《教育法》修订主要涉及三方面内容。

一是根据我国经济社会发展及教育改革的需要完善基本教育原则和制度，如修改教育目的、增加学前教育制度、将成人教育制度修改为继续教育制度。

二是根据部门教育法的修订内容同步修订相关条款，保持一致。

如配合《民办教育促进法》关于民办学校分类改革的修订，将“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修订为“以财政性经费、捐赠资金举办或者参与举办的学校或者其他教育机构不得设立为营利性组织”。

三是侧重综合性法律责任规定，为处理具有普遍性的教育违法行为提供较高效力等级的法律依据，如增加国家教育考试违规行为的法律责任规定。

因此，教育立法有必要区别教育基本法与教育部门法，坚持部门法依据基本法而制定，并要符合基本法的精神和原则规定。

而教育基本法，则应注意在法律规定的原则性和可操作性之间取得平衡，既能为其他立法提供依据、预留空间，又不能将自身变得过于冗长。

四、建立常规教育修法机制我国缺乏常规的法律修订机制。

一部法律一旦制定出来，一般都要经过很长时间才能得以修订。

《义务教育法》的修订用了20年，《教育法》的修订用了20年，《高等教育法》用了17年。

《学位条例》制定于1980年，主体部分迄今未修订，已成为我国现存最“古老”的法律之一。

在经历高等教育三十多年的快速发展后，我国学位授予单位和学位授予数量迅猛增长，学位法律纠纷层出不穷，学位制度面临全方位挑战，许多问题欠缺法律规定引起巨大争议。

如何改革学位管理体制、能否下放学位授予权、如何完善学位分类体系、理顺学位评定中相关主体的职责关系、妥善处理学位争议等问题都需要修法作出回应。

修法难固然与我国立法资源紧张的总形势有关，却严重不符合教育法的特点和现实需要，应妥善处理教育法的稳定性与灵活性之间的关系，建立常规教育修法机制。

教育法具有稳定性，一部法律一旦制定颁布，就会在相当长的历史时期持续存在并产生效力。

如英国《1944教育法》在1996年才被全部废止从而彻底离开历史舞台，而包括《1918教育法》等一批古老的法律至今仍具有法律效力。