破产管理人与债权人利益保护

破产管理人与债权人利益保护

破产程序主要是为债权人与债务人服务的程序，几乎破产程序中所有的法律制度都与这两大主体权益有关。在这两者之中，债权人的利益维护又是破产法和其相关制度的初衷。因此，法律赋予破产管理人的权力无不与债权人利益保护相关。概括地说，管理人的一切事务处理行为均要以债权人合法利益保护为主要目标。

一、我国破产管理人对债权人利益保护制度

在破产程序中，债权人的种类多种多样，其利益诉求呈现出多元化多层次化的复杂局面，鉴于能力和篇幅所限，本文仅就与破产管理人有关的对普通债权人利益保护制度做一定程度的分析。本文所界定的普通债权人，是指除担保债权人和其他享有优先受偿权利的债权人之外的所有债权人。相对于其他债权人，普通债权人处于相对不利地位，需要破产法律制度给于更加清晰和完善规定。新破产法对普通债权人利益保护主要体现在以下方面。

首先，新破产法引入管理人制度取代非议颇多的清算组制度。清算组制度本身存在很多缺陷，难以完成权利保护的任务。例如存在从破产受理到宣告这段时间债务人财产无人管理、清算组人员缺少独立性和专业知识、无法独立承担责任、破产法未授权其在和解整顿过程中的职责、非国有企业清算组织缺位等等许多问题。引入管理人在很大程度上满足了清算组上述不足。管理人可以全程参与所有破产企业相关程序，对债务人企业进行日常管理，利用他们的专业知识和技能，提出有针对性的财产分配和重整方案并有能力独立承担责任，尽量保持并扩充陷入破产困境的企业价值，使各类相关主体的权益得到满足。

其次，新破产法在新设的管理人制度中赋予债权人会议对管理人选任的更换请求权。在管理人的选任权问题上，新破产法第22条规定法院与债权人会议相结合的方式，这种模式相对于旧破产法第4条规定的仅由人民法院在破产宣告后15日内成立清算组织的安排，更符合现代破产法的发展趋势。因为若仅由法院选任，虽然有利于管理人在破产程序中中立和超然地位的形成，却可能忽视债权人的利益要求，而若仅由债权人会议选任则可能会置债务人与社会一般人的利益不顾。新法的选任权减少了公权力对破产程序行政干预的色彩而更多的赋予破产程序利益主体自治的权利和机会，在一定程度上平衡了债权人、债务人以及社会一般人的利益。1此外，在管理人选定的时间问题上，新法的规定使管理人介入破产程序的时间比旧法设计的清算组织介入时间大大提前，这样尽最大可能地压缩了从法院受理破产申请到宣告破产这段时间内债权人和其他主体权益保护的空白，减少了债务人在此时间段内的消极处理其财产行为的可能性。

再次，新破产法最大特色之一是新增了债权人委员会制度。旧破产法仅规定了债权人会议为破产程序债权人的自治机关，没有规定债权人委员会制度。债权人会议是通过会议的召集、召开和与会债权人的表决来实现其决策和监督的职能的，然而一方面，债权人委员会不是一个常设机构，另一方面由于债权人会议成员往往人数众多、分布广泛，无法甚或不能对破产程序过程进行事无巨细的监督和参与。因此，新法在借鉴其他国家和地区破产立法的基础上设置了债权人委员会这样一个常设性机构，以代行债权人会议的部分监督职能和其他职能。债权人委员会是债权人会议自治职能的自然延伸，其设立一方面有利于债权人会议彻底监督破产管理人处理破产事务行为，另一方面也有利于减少债权人会议召开的次数和节省破产费用。因此，引入债权人委员会制度，完善了债权人的自治机关，强化了对于破产管理人

﹡吴卓凡，湖南人和律师事务所专职律师。

1汤维建主编《企业破产法新旧专题比较与案例应用》，中国法制出版社，2006年版，第349页。

的监督，尽最大可能的保持了破产财产，有效地维护了债权人和其他各相关主体的利益。

最后，在重整程序中，新破产法给予了债权人更多权利保障机会。作为处置破产企业的基本法律程序之一，重整程序着眼于对破产企业的拯救而非关闭，力图使企业摆脱无力偿债的困境，重新恢复生机和活力，使包括债权人在内的各类权利主体的得到最大可能的满足，从而实现社会资源的有效配置。旧破产法尽管也有关于企业重整的条款，但规定过于简单，缺乏可操作性。更重要的是，旧破产法规定的整顿制度是在政府主导下进行的，几乎不能体现市场经济主体的自治意思，往往会导致低效率的结果；同时旧破产法也没有建立起有效的机制对整顿程序正常进行的保障和监督。新破产法借鉴国外破产法的经验引入了独立的重整程序，从申请和审查、重整期间的营业、重整计划的制定和批准以及重整计划的执行等方面对重整做出了全面的规定。对于债权人利益来说，其创新与合理性主要体现在三个方面：1、新破产法第70条规定重整申请权人为包括债权人在内的相关利害关系人而不仅是由法院申请，在承认债务人和出资人已有产权地位的前提下，赋予债权人等相关利害关系人以财产支配者的地位。2、新破产法规定债务人或管理人提出重整计划，以及该计划必经债权人会议表决和法院批准才产生法律效力。3、在重整计划的执行上，新破产法规定由债务人执行并由管理人取代债权人会议对债务人进行监督。新破产重整制度避免了行政主导下企业重整的一系列弊端，将企业的重整纳入法治的轨道，确保其透明与公正性，既有利于保护企业的存续价值，避免价值损失和社会资源的浪费，又真实落实了破产法保护债权人利益的初衷。

二、完善对债权人利益保护的建议

就管理人对债权人利益保护制度而言，新破产法在两个方面，即与破产管理人相关的制度以及破产管理人本身制度仍然存在一些不足和缺陷，使其利益保障的功能大打折扣。分析如下：

（一）新破产法与管理人有关的制度方面仍有以下不足之处有待完善

其一，在由谁确认管理人的问题上新破产法仍然顽强的坚持由法院选任，债权人仅享有某种程度的异议权，债权人选任管理人的权力仍然有待放开。“从破产法的发展历史看，各国破产法在破产管理人的选任主体上，大多寻求一种融法院指定和债权人选任于一体的方法。绝对由法院指定，或者绝对由债权人选任，恐怕都不是现代破产法的发展趋向。”2根据我国《企业破产法》第22条的规定，破产管理人由人民法院选任，债权人会议仅有请求法院更换破产管理人的被动接受权利，对破产管理人的选任和解任没有任何实质的决定权。这种选任模式仍然带有浓厚的公权干预色彩。在破产程序中，要求公平公正受偿呼声最高的显然是各类普通债权人，他们的债权能在多大程度上得以公平受偿，不仅仅取决与破产财产本身，也决定于是否有一个能公正处理破产事务的管理人。所以，在破产管理人的选任上，应当赋予债权人更大的权利，实行以债权人会议选任为主、以人民法院指定为补充的方式，在受理破产申请时由法院先指定临时管理人，然后在第一次债权人会议上由债权人表决决定是否聘用该临时管理人。这种模式最合理也最有利于保护债权人及其他破产当事人(如债务人、债务人的职工)的利益。其理由有二：首先，法院是一个中立的审判机构，其主要职责应该是根据法律和事实对案件做出自己的判断，是权利保护的最后一道屏障，过多的干预其他经济事务的处理，显然是角色错位。其次，债权人的目标是使自己的债权得到最大比例的清偿，在破产法明确规定普通债权人最后受偿的情况下，实现这个目标唯一的机会就是破产财产价值的最大化，所以只有债权人有足够的动力促进破产财产价值的最大化和极力去维护破产程序的规范与公正，在这种动力驱使下债权人有充分的兴趣在破产程序启动之际去寻找一个最适格的破产管理人，并在后者上任之后对其进行及时有力的监督。

其二，关于管理人的指定方式问题上，新破产法和司法解释都没有明确规定，现实中法2汤维建著《破产程序与破产立法研究》，人民法院出版社，2001年版，第292页。