贫困地区农村失能老人的居家养老服务研究

贫困地区农村失能老人的居家养老

服务研究

蒋玲玲熊吉峰

（武汉科技大学文法与经济学院，湖北武汉430081）

【摘要】未富先老的国情下，人口老龄化超前于经济发展，养老问题已然成为困扰亿万家庭和社会的难题，特别是“失能老人”的养老问题。本文首先对贫困地区农村失能老人的养老现状进行了分析，然后阐述了居家养老模式的优越性和可行性，最后通过分析居家养老在农村推行存在的问题，提出有效推行贫困地区农村失能老人居家养老服务体系的政策建议。

【关键词】贫困农村；失能老人；居家养老；政策建议

2011年3月，中国老龄科学研究中心发布的《全国城乡失能老年人状况研究》报告中指出，2010年末全国城乡部分失能和完全失能老年人约为3300万，占总体老年人口的19.0%。长久以来社会保障体系在农村的缺位，使得农村不仅没有养老、医疗保险制度，面向失能老年人的社会服务也还是空白，失能老人的养老与长期照料都只能依靠家庭和子女。特别是贫困地区农村，由于生活条件和医疗条件差，成为失能老人的重灾区。怎样才能有效解决贫困地区农村失能老人的养老与照护问题，使失能老人体面而有尊严地度过余生，已经成为时下重要而又迫切的课题。

一、贫困地区农村失能老人的养老现状

从国内外的经验与实践看，农村失能老人可能获得的养老服务包括三个部分：一是家庭照料，由家庭成员提供感情支持、日常生活照料、个人护理等。二是机构照料，由养老院提供卫生健康、日常护理、生活照料、社会参与等。三是社区照料，由社区提供包括家政服务、日间照料中心、家庭健康护理等。

多年来，随着计划生育政策的普及和城市化的进行，家庭日益小型化，空巢化，家庭养老的传统模式面临巨大的挑战。子女不在老人身边的，老人得不到家庭的照顾；子女在老人身边的，也因为忙于生计，疏于对老人的照料。加之完全失能老人对长期照料护理有较高的专业化要求，更使得子女有心无力，家庭养老难以为继。

机构养老是国家与社会分担养老责任的体现，但是由于目前农村地区政策缺位，资金不足等因素，机构养老的运行难以满足失能老人的养护需求。相当多的养老院不愿意接收失能老人，只接收健康能够自理的老人。一些老人一旦丧失了生活能力，就被扫地出门。虽然有些民办养老机构不以失能作为限入条件，但是出于成本与收益考虑，服务质量难以保证。

综上所述，当前在贫困农村，以家庭养老模式为主体的养老结构难以为继。由于财政资金有限和子女过重的养老负担，政府的大包大揽和家庭的单方面照顾都是不可取的。对于失能老人的长期照料，不能一味依靠家庭的养护或者国家的扶助，应建立一个以家庭为核心、以社区为依托、以国家为支撑，以专业化服务为依靠的社会化的长期照料体系，即居家养老照护服务体系。

二、居家养老模式

（一）城市失能老人居家养老服务的有效性

失能老人的居家养老与照护，是以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，以老年人日常生活照料、医疗保健服务和精神慰藉为主要内容，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。这一模式坚持的“养老不离家的原则”深受老年人欢迎，在北京、上海等城市已经获得了成功试点。实践表明，居家养老是人们基于家庭养老功能的弱化和机构养老的不足而做出的新的养老选择，能有效凝聚社会力量和资源，具有极大的优越性。尤其是对失能老人而言，可以让行动不便和饱受疾病困扰的老年人，享受护理人员的上门服务。居家养老模式在国内某些地区的成功试点既证明了这一模式的可行性，又起到了一定的示范宣传作用，为我们将其推广到贫困农村提供了可借鉴的经验。

（二）贫困农村失能老人居家养老服务的实施困境

与城市失能老人居家养老服务相比，农村失能老人具有更大的困境，体现在以下几个方面：

1．长期照料服务设施和服务机构发展严重滞后，资源供给缺乏。目前，居家养老服务在一些大城市进行的有声有色，各方面的配套设施和支持力度都比较到位，但由于贫困农村地区长久以来的资源短缺，政策缺位，资金不足等造成老年市场供给和设施缺乏，基础很薄弱，难度很大。长久以来养老，医疗保险制度在农村的缺失，使得农村中长期照料服务的制度安排几乎是空白。现有社区服务没有提供长期照料服务的意识和功能，失能老年人大多完全依靠家庭，难以获得社会支持，子女在经济上和精力上都已不堪重负。

2．服务内容比较单一。居家养老服务尚处在试点阶段，现有的服务内容大多以家政服务为主，康复护理、精神慰藉等服务还远远不足，难以满足失能老年人全方位的服务需求。

3．专业护理人员短缺，素质不高。目前我国失能老年人，大体需要1000万人左右的养老护理人员，而我国现有的养老护理员仅有30万人左右，取得职业资格的不足10万人，供需严重脱节，失能老人难以享受到专业的养护服务，这是数量方

政经视点

33

企业导报2011年第16期

面的不足；另外，居家养老服务人员业务素质不高，服务水平还很低。居家养老服务人员以下岗失业人员为主，专业培训比较欠缺，服务意识比较淡薄，这是服务质量上的不足。

4．覆盖面较窄。由于财力不足，居家养老服务需要家庭来负担一部分费用购买服务，这无论是在观念上还是在经济能力上都有着很大的障碍。特别是在贫困地区农村，经济发展严重滞后，子女负担很重，没有经济能力购买服务。

（三）推行贫困地区农村失能老人居家养老服务体系的政策建议

由于城乡资源禀赋的差异，居家养老服务在贫困农村开展困难重重。这就需要社会力量的齐心协力，共同致力于解决贫困农村失能老人的长期照料问题，让中华孝道和人道主义精神得到贯彻和弘扬。

1．发挥政府的主导作用，动员社会力量参与到居家养老服务体系中。政府作为居家养老模式的主体，本着以人为本的原则，应充分发挥自身的主导作用。但即便是经济发达国家也难以实现养老事业的大包大揽，应动员一切可以动员的社会力量，将政府主导和社会参与结合起来，共同致力于对失能老人的关怀。其一，必须充分发挥政府在政策倾斜、资金投入、过程控制，监督管理等方面的主导作用，其二，以需求为导向，并辅之以优惠措施，鼓励社会力量积极参与，不断增加养老服务供给。如可以在税收、贷款和用地等方面给予社会创办的养老服务机构一些政策性的倾斜，甚至可以给予一定的财政补贴，将一些社会力量和民间资本吸纳到社区居家养老模式中来，壮大社区居家养老的力量，从而使社区居家养老可以提供更多更好的服务。

2．建立独立于医疗保险和养老保险体系之外的长期照料服务体系，加快发展护理保险。预计2030年起，中国将进入人口老龄化的矛盾聚焦期，失能老人的数量膨胀将成为其中最难解决的问题之一。如何在这之前，加快建立长期照料服务体系，是应对人口老龄化挑战的重大战略举措。长期照料服务体系无疑是能够解除人们后顾之忧的安全网，它的建立将和养老保险体系、医疗保险体系一起共同构成从根本上应对老龄社会挑战的三项基本制度安排。长期照料服务体系以护理保险的形势存在，从全球范围来看，护理保险存在两种模式。首先是以日本为代表的国家，他们将护理保险纳入社会保障制度安排，通过立法建立强制性的长期护理保险制度，以政府、企业、个人三方为基金来源，并根据不同护理等级提供相应层次的护理服务。这是社会保险的体现。二是以美国为代表的国家，由商业保险公司开发老年护理保险产品，将长期护理保障纳入整个国民医疗保障计划之中，并辅之以税收优惠政策，来有效激励国民购买护理保险。这是商业保险的体现。就我国而言，由于市场不成熟，商业保险机构运行机制不健全，应以第一种模式为主，将两种保险模式结合起来使用。

3．建设一支素质优良的人才队伍，为失能老人提供专业化护理。失能老人需要全天候全方位的生活照料，这对护理人员的素质要求较高，失能老人的生活状况取决于护理人员的护理水平和道德素质，对此，我们必须强化对护理人员入职前的职业培训和道德培训，组织一支由专职照护人员和志愿者相结合的服务队伍。一是积极培育各类居家养老培训机构，二是通过培训机构大力培养从事居家养老服务工作的专业人才。对此，政府既要鼓励高校开办养老服务专业，又要鼓励各类职业培训机构参与到居家养老体系中来。三是借助网络，电视等媒体的作用来招募大量的志愿者。居家养老模式要想取得良好成效并得以顺利实施和长久发展，必须培养和造就一大批适合社区养老服务工作的服务机构和服务人员，服务机构和服务人员在数量和质量方面都应严格满足失能老人的养护需要。

4．建立失能补贴制度，加强养老服务的资金保障。加大资金投入，满足失能老年人的养老服务需求，是推进居家养老服务体系建设的重点任务。资金是居家养老模式运行的瓶颈因素，它关系到不同程度失能老人获得服务质量的高低，关系到这一模式能否顺利推行并得以长久发展。对于低收入的失能老人，应较多的采取政府补贴的形式，为他们入住养老机构或者接受社区、居家养老服务提供资金支持。对于居家养老这种公益性的养老模式，可以通过发行彩票、债券、募捐等方法来筹措资金，以加强养老服务的资金保障。

三、结语

家庭养老功能的弱化，迫使老年人的照料服务需求向外部转移，社区、非政府组织以及政府构成了失能老年人家庭以外的责任主体。但由于我国在经济发展过程中长期形成的城乡二元结构，无论是在政策、资金、机构，还是在基础设施、公共产品等资源上，农村可利用的资源都远低于城市。因此，调动社会各方的力量和资源供给，共同致力于贫困地区农村失能老人的居家养老事业，成为当务之急。

参考文献

[1]党俊武．中国失能老年人问题的解决之道[J]．特别策划．2008（11）：16～20

[2]陈婷婷，成伟．社区居家养老模式实现途径探析[J]．临沂师范学院学报．2010（5）：65～68

[3]吴静．居家养老模式中政府与非营利性组织的应然地位[J]．企业导报．2010（12）

[4]杨莲秀．城市社区照顾在失能老年人口中的作用[J]．老年社会与城市更新．2011（1）：20～23

基金项目：本文系教育部人文社科基金(09Y JA790160)资助项目；湖北省社科基金（[2010]348）；湖北省教育厅科研项目（D2*******）。

政经视点

34

企业导报2011年第16期