雾霾治理的困境及对策研究

”

上取决于气象条件。灰霾天气出现时，一般都伴随着静小风、

强日照和低相对湿度。严重的灰霾天气无一例外地都出现在

边界层强逆温的情况下，逆温层如同一个锅盖，限制其内物

质的扩散和稀释；另一方面，城市化、工业化的发展造成下垫

面属性改变，也使得城市大气边界层的物理结构在发生变化。

可见，灰霾天气之所以常常产生于大城市，是因为城市扩散

条件较差，使得城市中的各种污染物无法得到及时扩散，并

在近地面积聚，若又加上天旱少雨，日照强烈，湿度较小，污

染物就容易发生各种光化学反应，形成灰霾。

（二）灰霾天气的主要危害

灰霾天气因为常常给人们的生产生活和身体健康带来诸

多危害，被世界公认为灾害性天气：（1）影响交通安全。科学

家研究表明，PM2.5具有很强的消光作用，从而直接导致地面

能见度降低，容易引发交通事故；（2）导致气象变异。现实中

出现的灰霾天气，很多是由于PM2.5随大气环流的远距离输

送而造成的区域性大气污染问题，容易影响当地气候变化，

出现反常气象状况；（3）损害人体健康。医学研究表明，PM2.5

主要对呼吸系统和心血管系统造成伤害，包括呼吸道受刺激、

咳嗽、呼吸困难、降低肺功能、加重哮喘、导致慢性支气管炎、心律失常等，它还能携带空气中的病菌、重金属等物质进入

人体，影响人们的呼吸、生殖和神经系统。当然，灰霾问题之

所以备受关注，不仅在于其社会危害的现实性，更在于其风

很不利于大气污染物的扩散。特别是在西南风条件下，城区

基本处于背风坡，大气扩散能力明显弱于像上海等地势开阔

的沿海城市。另一方面，从气象学来看，静小风、逆温层和低相对湿度最有利于灰霾的形成。据统计，杭州城区静风频率

超过20%，城区7时和19时逆温频率平均达到60.5%和

39.5%。加之冬春季空气干燥、夏秋季雨水充沛的影响，杭州PM2.5浓度日变化幅度较大，并呈现冬春高、夏秋低的季候特征。然而，据预计，“十二五”时期杭州城市化率将达到74%，人均GDP将实现从1万美元向2万美元新跨越。但与此同时，随着人口不断聚集、建筑日益密集，城市热岛效应也将愈加严重。由此，先天不足的大气扩散能力和经济总量持续增长的矛盾在新一轮发展中将更加凸显。

（2）污染排放刚性难以迅速改变和公众的环保期望值不

断提高之间的矛盾将日益凸显。随着生活水平的不断提高，

公众对环境质量的期望值也在不断提升。这与杭州PM2.5的

刚性排放无疑是相矛盾的。杭州PM2.5排放刚性之所以难以

迅速改变，主要受制于两大因素：一方面，煤烟尘、硫酸盐等

工业污染源虽得以有效控制，但其总量仍在高位运行。经大

力整治，杭州煤烟尘、硫酸盐的污染贡献率虽已从2006年

的19.6%和21.9%分别下降到2011年的14.6%和13.9%，但

由于水泥、化工等传统行业在全市工业中仍占较大比重，每

年的燃煤量还保持在1500万吨左右。另一方面，机动车保有

为东西南北中五个区域加以公布，而且在网上每日更新三次：早上8时、中午12时、下午4时。此外，杭州还缺乏有效的大气复合污染综合监测网络，监测数据全面共享机制也有待完善。

（4）区域大气污染联防联控机制的建设相对迟滞，难以有

效应对灰霾污染的区域复合特性。在大气污染同城化时代，

依靠单个部门或城市的力量无疑是很难根治灰霾问题的。目前，杭州已成立大气污染综合整治工作领导小组，在部门联

防联控方面已具备组织基础，但在城际之间以及区、县（市）之间的联防联控方面，由于深受行政区划管理体制限制，明

显存在迟滞问题。如在2010年世博会期间，长三角各城市为共同落实重点行业污染控制措施，对机动车污染排放实施统一标识管理，实现重点污染源排放和空气质量监测数据共享，杭州的灰霾天数也因此从2009年的160天下降至2010年

的129天。但遗憾的是，世博会结束后这一工作机制就基本处于停滞状态，区域大气污染已明显反弹。

三破解杭州灰霾治理困境的对策建议

灰霾治理，关键在决心，推动靠机制，成效看落实。针对上述治理困境，在此提出“六大对策”，以期形成政府积极引

导、区域有效协同、公民广泛参与的多元治理格局，尽早迎来杭州空气质量的“U”型拐点。

（一）加强城市规划和项目建设的气候可行性论证，从而

优化城市气候环境，提升大气自净能力

一是在城市功能区规划时，应优先考虑城市气候环境问题。除了要避免污染产业规划在城区上风方外，还要保障城市主风道畅通，并研究设计杭城生态风道，以便主城区与郊

区之间实现热量的自然循环和交换，从而缓解主城区的热岛效应。二是建议由发改部门牵头，研究在工程项目开工建设前，将气候可行性论证纳入项目可行性研究报告审批或者项目申请报告审核内容，督导有关主体单位开展气候可行性论证。三是建议由气象部门牵头，研究制定气候可行性论证的地方技术标准和《杭州市气候可行性论证管理办法》，以促进杭州气候可行性论证工作的规范化。

（二）采取以机动车尾气治理为重点的多污染物综合控制

策略，以尽快改变污染物刚性排放的现状

一是要以“车、油、路、人”四大方面为抓手，综合防治机动车尾气污染：（1）在“车”方面，要提门槛、测尾气、控增量。要依托登记管理制度，提高杭州机动车环保准入门槛，努力

缩减高污染车的保有量；可参照酒驾管理办法，探索尾气现

场检测机制，实现车辆年检与排气检测挂钩，大幅减少在用

机动车的污染排放；可参考北上广的实践经验，及早研究推

出严控私家车增量的杭州模式。（2）在“油”方面，要提标准、调结构、保供应。要尽快启用国Ⅳ标准燃油，全面提高燃油

的环保标准，实现车油匹配；要大力提高电力、天然气、混合动力等环保汽车（特别是环保公交车、出租车）的比重，优化机动车燃料结构，不断提高在用车辆污染排放水平；要加大

充电站、加气站等配套设施的网点建设，拓宽清洁能源输送渠道，保障在用车辆的动力供应。（3）在“路”方面，要织网络、建系统、设限区。要大力编织“五位一体”的绿色公共交通网络，探索实践循环交通，着力实现线路多、换乘快、到站准等目标；要打造智能交通信息查询系统，提高机动车司机对实

时路况信息的了解程度，帮其判断和选择最合理的行车路线；要在继续推行“错峰限行”措施的基础上，大幅提高市区停车

费和违章泊车罚款，扩大机动车在西湖周边等城区核心地带的限行范围，探索黄标车在绕城以内区域实行限时进入政策。（4）在“人”方面，要抓培训、改观念、重监管。要以驾照考培为契机，将汽车养护、减排操作等内容列为必修必考项目；要加强汽车消费文化研究，引导低碳环保出行风尚，转变民众

汽车消费观念；要加强对公共交通秩序的监管力度，通过对

不文明驾车行为的曝光和惩治，培育民众良好的驾车习惯。

二是要对污染企业和行业加强监管和整治力度。除了要

加强对重点工业企业在线监测，严查违法排污问题，对城

市周边重污染企业进行技术改造和“关停并转迁”外，还