旅行社承包是国家旅游局明令禁止的一种经营方式

旅行社承包是国家旅游局明令禁止的一种经营方式，但是却在我国旅行社行业中普遍存在，在业界也有人认为，旅行社承包有利于旅行社开拓市场，做大旅游市场，有利于激发承包者的积极性，也便于旅行社总部的管理。

笔者认为，尽管承包作为一种旅行社的经营方式，在特定的历史阶段曾经发挥过一定的作用，但是随着我国旅游市场日趋完善规范，承包已经成为制约我国旅行社发展的重要因素。

一、旅行社承包主要形式及其运作机制目前旅行社承包主要表现为三种形式，一是挂靠，二是包台，三是包部门。

挂靠是旅行社承包的一种最低级的形式。

是指发包人将其部门的经营品牌和名称出租给承包人，允许其挂在该部门的名下，但又不是该部门的员工，也不需提供办公场所，按拉团（客）人数提成，靠一张名片跑业务。

包台类似于挂靠。

其表现形式是“转包”（即“包中包”），其特点是旅行社（包括营业部）将其办公区域内划出一定面积转包给其他承包人，有的甚至将每张办公桌明码标价出租（俗称“卖桌子”），表面上也是该承包部门的员工，每月按协议付承包金。

包部门是旅行社将其某一个业务部门或者营业部按照议定的承包费用承包给个人。

其表现形式有多种，但最明显的特征是该部门实际是一个“小型旅行社”、“二房东”，除了部门负责人不是旅行社的法人或总经理外，几乎具备旅行社的所有特征。

三者共同的特点是承包人定期向旅行社交纳议定的承包费，承包人自负盈亏；承包人以旅行社的名义独立开展业务经营活动，一般有自己独立的帐号，可使用旅行社或营业部的印章，在财务、计调、招徕、接待、甚至人事管理等方面都是独立的。

三者的不同之处是挂靠由于其承包成本低，违约责任小，流动性大，是个“自由人”，其短期行为更为严重；包台和包部门的区别在于包台的地位更低，其负责人不是部门经理。

以上三种方式是当前市场上旅行社承包的主要形式，随着旅游行政主管部门整顿市场的力度加大，承包方式出现一些边缘化的新作法，其中连锁加盟是具有代表性的一种。

连锁加盟是承包人与旅行社共同出资设立营业部，并按照比例进行赢利分成，营业部的财务、人事、招徕、接待的独立性较小，旅行社总部的控制力度较大，但是在接待包团业务时，营业部还是自主接待。

这种方式对市场的冲击程度较小，但是原则上而言还是违规经营。

《旅行社管理条例》规定“旅行社同其设立的分社应当实行统一管理、统一财务、统一招徕、统一接待。

”按照法定推论，旅行社的营业部也应当实行四统一管理，但是承包的运作机制从根本上完全违反了四统一。

承包部门获取客源之后，可以选择交给旅行社总部操作，也可以利用各种采购网络自己操作，也可以交给其他承包部门操作，更有甚者，交给野马旅行社、外地旅游目的地旅行社驻深办事处和各种商务咨询公司操作，承包部门选择合作对象的标准只有一个，即利润，旅游者的旅游质量、旅行社的品牌都不是承包部门关心的。

这样，就给当前旅游市场造成极大的混乱。

在我国，旅行社实行的是双重注册制度，即在向工商管理部门申办营业执照之前，须旅游行政管理部门批准，而且，《旅行社管理条例》将旅行社的业务经营范围划分为国内游、入境游和出境游三大块，相应的旅行社则分为只能经营国内旅游的国内社、经营国内游和入境游的国际社和经营所有业务范围的国际社，根据不同的经营范围，旅行社须缴纳不同数额的质量保证金和相应的注册资本。

因此，对旅行社而言，旅游业务经营权、尤其是出境旅游经营权是其最大的资产项目之一，在市场上具有相当大的稀缺性。

旅行社承包的实质即是按照约定的条件，旅行社将自己的业务经营权有偿转让给承包人，实际上，在大部分承包案例中，承包人还使用旅行社的品牌、销售网络、采购网络等无形资产。

由于承包部门在财务、人事、业务网络上相对独立，因此，旅行社总部对承包部门的控制力度很小。

这样，实行承包经营的旅行社实际上蜕变成为多家个体旅行社，旅行社的双重注册制度形同虚设。

二、承包出现的深层次原因分析承包是“按照议定的条件，承担完成任务的责任，原为计件工资的一种特殊形式，现指社会主义经济组织内部的一种经济责任制”[1]。

承包在我国其他一些行业中曾经发挥过重大作用，但是由于旅游活动的特殊性和复杂性，旅行社承包不利于旅行社业乃至旅游业健康持续发展。

国家旅游局明令禁止旅行社承包。

《旅行社管理条例实施细则》第三十三条规定“旅行社营业部是不具备独立法人资格，为设立社招徕旅游者并提供咨询、宣传等服务的收客网点”；第三十六条规定“旅行社不得以承包、挂靠或变相承包、挂靠方式非法转让经营权或部分经营权”。

但是，大部分旅行社还是实行承包经营方式，笔者认为目前的经营环境中存在旅行社承包经营的土壤：一是旅行社行业技术含量低下导致行业的进入门槛低。

在我国，与其他行业相比，旅行社业是一个低技术含量行业，业内号称一台传真机、一根电话线和一张桌子就可以办旅行社，由于技术含量低，所以从业人员的素质普遍不高，这导致整个行业的进入门槛较低，基本不存在技术、人力资源方面的进入限制，再加上在我国旅行社行业是一个完全竞争的行业，因此对于具有出境旅游经营权国际社的部门承包人，其竞争优势基本上毫不逊于其他旅行社。

二是在旅行社行业内，企业的品牌意识普遍不强。

在旅游业发展的初期，国中青三大社的品牌在业内的口碑相当不错，国中青三大社的总部与各地的分社并没有产权关系，随着旅游业的快速发展，地方保护主义抬头，各地的分社继续无偿使用这三大品牌，以至于国旅、中旅的牌子满天飞，而品牌的建设和保护却无人关注，品牌的公信度、美誉度受到损失。

有的地方旅行社注意到这种情况，开始放弃国旅品牌，走建设自有品牌的道路，如广州中国国际旅行社有限公司更名为广州广之旅旅行社有限公司，全力培育“广之旅”品牌。

正因为企业品牌意识不强，认识不到承包人的各种违规经营行为对品牌公信度、美誉度的威胁，所以承包能够大行其道。

三是旅游行政主管部门的行业限制进入的政策使得投资需求和创业冲动得不到释放。

在我国现有政策和实际操作的情况下，申请设立旅行社较为困难，申请设立具有出境旅游经营权的国际社尤其困难。

而在旅游业发展的二十年中，出现一批完成资本积累并具备丰富经验的旅游从业者，他们有强烈的创业冲动和投资需求，在旅行社行业进入的技术、人力资源门槛不高但是政策门槛高的情况下，向旅行社租赁旅游业务经营权无疑是进入行业的捷径；此外，来自其他行业的投资主体为绕过各种政策壁垒，也会采取承包这种违规方式进入旅行社行业。

四是旅行社在国有企业集团内部的边缘化导致旅行社。

上世纪80年代我国为加快旅游业发展，提出旅游业发展要“‘五个一’一起上”，结果我国相当一部分的旅行社是从属于各国有企业集团。

在旅行社逐渐成为一个低利润行业的背景下，旅行社对集团的利润贡献微不足道，是以在企业内部日趋边缘化，在集团内部各子公司中最不受重视，旅行社总经理往往是集团内部在各种竞争中的失败者，旅行社总经理这一职位成为集团内部的“发配地”。

在这种情况下，旅行社经营经验较少的新任旅行社总经理为在短期内做出“政绩”，便会选择在既能够快速铺开摊子、打开局面，又能有额外的固定租金收入的承包方式。

4、旅游行业承包、挂靠经营形成的原因（1）利益驱动。

从承包方（挂靠方）角度来说,申请承包、挂靠的人多是多年从事旅游行业的旅行社业务人员或一些“老导游”。

他们大多是有稳定的客户群作保障,有一定的业务功底作基础,也有一定的资金,但还不足以向旅游局交纳质量保证金,或者交纳以后,再无流动资金,无法正常开展业务。

这种情况,只有申请承包或挂靠在一个合法旅行社下,解决掉这些障碍。

并且挂靠在大的国际社下,既有响亮的招牌,又能做出境业务,而这一块的利润率要远大于经营国内旅游业务的利润率。

而从发包方（被挂靠社）的角度来看,向旅游局交纳的质保金占用了旅行社大量的资金,想要开拓市场,也要资金的投入。

而向承包者或挂靠者出借经营资质,通过收取可观的管理费,则可以缓解资金方面的压力。

（2）行业监管放松。

前面提到,2004年,国家发布了《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发[2004]16号）,该决定取消了三项涉及旅行社的行政许可审批项目,即旅行社经理资质认证核、旅行社门市部设立审批、旅行社变更注册地审批。

特别是旅行社门市部的设立不再需要审批后,大量的旅行社门市部营运而生,这其中不乏大量的承包和挂靠旅行社的诞生。

同时,旅游行业没有一个严格的、有力的行业监管制度设计,也是大量违法挂靠旅行社出现的一个重要原因。

（3）市场的恶性竞争和行业评价标准的不科学。

旅行社每年接待游客的数量是旅游行政部门对旅行社年度排名的主要评判依据。

这就促使各旅行社把挂靠自己的各营业部的业务量也合并到自己的报表中,作为自己在收入和接待人数方面的数据来源上报旅游行政部门,以保证自己在地方乃至全国的行业排名。

这种单一依据的评价模式又怎能不促使旅行社承包、挂靠营业的“遍地开花”呢？旅行社承包、挂靠的法律风险和弊端1、承包、挂靠旅行社的民事法律风险承包、挂靠旅行社最大的一个特征就是承包方（挂靠方）以旅行社的名义对外承揽业务,很多承包方（挂靠方）还利用旅行社提供的合同、发票,甚至部分承包方、挂靠方的办公地点都在旅行社办公场所内。

他们以旅行社的名义与消费者之间缔结旅游合同,则可能构成民事法律上的表见代理。

我国《合同法》第四十九条规定,行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同,相对人有理由相信行为人有代理权的,该代理行为有效。

根据这条规定,这就意味着承包、挂靠方与消费者订立的旅游服务合同,因该合同多为旅行社给承包方提供的标准格式合同,且往往合同署名和签章均是以旅行社的名义运作的,再加上旅行社提供的发票、办公场所等条件的印证,这里的相对人,即消费者完全有理由相信承包挂靠方有代理权,故该合同有效,一旦承包方无法履行合同或者履行合同瑕疵,旅行社应当承担相应的法律责任。

换个角度说,承包、挂靠方以旅行社的名义对外承揽业务,其与旅行社的关系只是内部关系,其承包、挂靠时的正式协议（包括责任的约定等等）仅仅是内部协议,不能对抗善意第三人,旅行社由于出借其资质必须对外承担一切由此产生的债务、投诉等经营风险。

在这类法律关系中,出于对债权人（消费者）利益的考虑,通常都使挂靠的营业部与被挂靠的旅行社承担无限连带责任。

但营业部通常一出事就鸟兽散了,旅行社往往要独自承担“苦果”,这无形中增加了经营的法律风险。

案例六就很好地说明了这个问题。

2、承包、挂靠旅行社的行政法律风险（1）不正当竞争行为限制。

我国《旅行社管理条例》明确规定,“旅行社不得采用下列不正当手段从事旅游业务,损害竞争对手：……（四）委托非旅行社的单位和个人代理经营旅游业务……”所以,旅行社允许其他个人或单位代理其经营旅游业务的行为,将会被判断为不正当竞争行为,根据该条例第四十条的规定,违反以上条款的,依照《中华人民共和国反不正当竞争法》的有关规定给与处罚。