历代中央与地方关系概说

历代中央与地方关系概说

翻开四大名著中的《三国演义》，在正文的第一页就有这样一句话，“天下之势，合久必分，分久必合”，常人亦感叹“天下治世少，乱世多。”似乎中国历史上发生的变化，概括起来不过是一治一乱、统一分裂的循环往复而已。那么产生这种循环往复的根本原因是什么呢？古人常用内外轻重来进行解释。所谓“内”，指的是中央政府或中央政权，“外”则是地方政府或地方分权。在中央集权削弱，地方分权偏重时，就被称为“内轻外重”，反之则为“内重外轻”。外重内轻可能会引发割据分裂局面，促使统一王朝走向分崩离析，这是汉唐两代末期的教训。内重外轻虽无割据之忧，却使地方失去绥靖御侮能力，在内忧外患交加的情况下，就要导致亡国的危险，这是宋明的结果。因此，古人追求的理想结果是内外相维，也就是在中央集权的前提下使地方有适度的分权，但是要做到这一点并不容易。内外相维是一种不稳定的平衡状态，一旦处置失当，就会失去平衡，不是向内轻外重滑坡，就是向内重外轻倾斜，因此，历史总是在循环不已。当然每一个循环都不是简单的重复，二是吸取了前代教训以后的提高。

除了以内外作比喻，中央与地方政府关系还可以称为干枝关系、首尾关系、本末关系。西汉中期削弱诸侯王国的措施叫做强干弱枝或大本小末，唐后期的藩镇割据被形容为尾大不掉。中央与地方的关系是影响一代王朝兴衰的重要因素。在这里，我们试将历代中央与地方的关系分为两种结构模式，即分封制下的中央与地方关系和郡县制下的中央与地方关系。这两种不同的关系结构具有不同的特点，但有时候两种结构又是并行的，为了简便，我们把历代的分封时期中央与地方关系单独作为一部分，而把秦以后的郡国体制下的中央与地方关系作为另一部分分别进行简要的概述，以期对中国古代的中央与地方关系有一个清晰的理解。

一、分封制下的中央与地方关系

1.1分封与封建

什么是分封？分封和封建是我们在回顾古代历史常见到的两个词，经常被混用，实际上，分封和封建是不同的。所谓的封建，就是封土建邦的意思，强调的是必须有土地被封赐，分封的涵义却又宽泛得多，它不仅包括封建一词的涵义，还包括封王不予土的情形。在此基础上，我们可以说，先秦时代的社会可以称为封建社会，秦代以后也有分封的现象，但有时候只是给予王亲贵胄以封号而已，并不真的封以土地。这里所指的分封主要是就封建的意思而言。

1.2先秦时期的中央与地方关系

夏朝时已经有了服内和服外的概念区别。夏朝的统治区域分为服内和服外，服内是夏后的直接控制区，也就是夏族自己的城邦国家，而服外则是其他方国。服外的方国包括同族方国和异族方国，所有的方国均需参加宗主国组织的会盟，向夏侯交纳一些象征性的贡物和必要时提供军事援助。某些诸侯还需要到宗主那里去担任官职，而宗主国则有援助方国以及维护诸侯秩序的责任。这时候作为宗主国的夏，在当时所有城邦中应该是实力最为雄厚的。夏后通过实力威慑以及卜噬等宗教仪式保持对诸方国的宗主地位。

商本是夏的一个方国，趁夏衰落之际，兼并周遭方国和部落做大做强并取夏而代之。与夏相比，商有更为发达的和规模更大的青铜器和玉器制造业，产生了职业的武士阶层，并依此组成军队。生产力和战斗力使殷商实力遥遥领先。与夏不同的是，商建立起了比较完备的宗法制度，逐渐产生了嫡庶之分，嫡庶之分又导致了族内大宗小宗的分野，每个分族，在后续的发展中又有大小宗之分，由此逐渐形成了王族树根状的宗法结构。商的直辖区域的贵族以及同姓诸侯之间，构成了宗法网络体系。这种树根状的宗法血缘网络，在生产力水平极为低下，并且有着浓厚祖先崇拜气息的商朝，强化着王国的凝聚力。商代的分封也有两种形式，一种是分封同姓诸侯，把他们分封在王畿周围以拱卫王室。一种是分封异姓诸侯，这主要是对商的同盟者或

者征服对象进行的分封。宗法制和分封相结合，商朝逐渐形成了一整套与宗法等级制度相适应的礼仪制度，依照各自的等级而配有相应的规约、礼器和礼乐。这些规定加上血缘、宗教等因素，保证了分封诸侯对天子的忠诚。

周朝严格按照宗法制度建构，从周天子到诸侯到卿大夫再到士，形成更加复杂的树根状宗法网络。周朝更是将宗教祭祀和宗法制度紧密结合起来，嫡长子所在即是宗庙所在，周王在自己的都城设立主干的宗庙，诸侯只能在自己的领地里面设立低一层次的宗庙，依次而降，平民没有设立宗庙的权利。这种制度安排突出了嫡长子的地位。周王也对能控制的疆域采取分封的方式，实行间接统治，对于臣服于他的方国，则采取羁縻笼络之法，两者虽然看起来都是分封，但后者大都是给一个名号而已。受封者承认宗主的统治权，承担定期交纳赋税，为王室服役和提供军事力量的义务，而王室则有责任维护诸侯和诸侯间的秩序，调节诸侯之间的矛盾，保护诸侯不受外敌入侵。当然，这都是以周王的强大实力和宗法体制为背景的。朝觐会盟制度是周王朝赖以控制羁縻诸侯的一种制度安排，周王朝赋予它非常繁复的仪式，并于诸侯的定期朝见联系在一起，使之转化成王室对诸侯的内在掌控。这时候，周王朝的官制更加健全，但就中央与地方关系来说，主要还是集中于周王和诸侯之间的关系上，诸侯治理之地完全被诸侯自己所掌控。

封建制的王朝依赖的是宗法连接的纽带，在生产力不是很发达的状态下，这种分封体制具有低成本和结构稳定的特点。但各诸侯拥有是比较独立的政治实体，有自己可以支配的土地、人口和军队，宗法制的一个缺点便是随着代际的更换，这种宗族之间的纽带情感便越来越疏远，光凭宗族情感是不足以抑制诸侯膨胀起来的野心的。因此，对他们的控制更多的依赖礼仪、意识形态和军事威慑。同时，各诸侯国因为地理、经济、军事等方面存在着差异，各个诸侯国的力量大小不一，诸侯之间难免出现纷争。在中央王权实力强大之时，对各诸侯可以起着很大的作用。当中央不能够应对内在的分封矛盾和外部敌人的挑战时，中央的权威就可能会急剧降低，再加上天子自身的素质问题，就有可能导致诸侯国的反叛。春秋战国时期礼崩乐坏的情况就是在周王室原本的宗法秩序走向公开衰落的过程中发生的。周王这时候连“天下公主”的面目也模糊了，只好对诸侯一概听之任之。王室对诸侯失去掌控，诸侯相互攻杀兼并；礼乐制度紊乱；诸侯内部的宗法秩序已经不可能得到继续遵循。周王完全成为一个活的摆设。

1.3 分封制下中央与地方关系的特点

综上可知，就先秦时期的中央与地方关系来说，中央对地方的控制主要是通过建立起严格的宗法制度，形成庞大的树根状宗法体系，在此基础上对同族人进行大肆分封。封国作为宗主国的一部分，享有高度的自主权，中央与地方关系的平衡还需要有严格的礼乐制度。如果中央没有强大的军事威慑存在，诸侯之间力量失衡，就很容易导致诸侯国挟天子以令诸侯的局面出现，中央权威尽失，礼崩乐坏，社会混乱。这种原始的分封制度是与落后的社会生产相适应的，随着生产力发展，尤其是战国时期铁之农具出现对生产力的极大促进作用，原有的宗法制为基础的分封制的中央与地方关系就很难继续得以维持。分封制走到战国时期应该算是走到历史尽头了。但后世王朝没有吸取经验教训，往往在立国之时就对宗亲功臣进行分封，结果祸及自身，诸如前汉时期的七王之乱，西晋时期的八王之乱，还有明代的朱棣篡位，这些都是分封制度留下的恶劣后果。

二、郡县制下的中央与地方关系

2.1 郡县制的产生及其影响

早在战国时期，就已经出现了郡县，但那时候的郡和县规模差不多。县有几种，但规模不大。郡在当时主要是对边境一带地区的行政区划，郡的长官叫郡守，就明显的带有军事防御的性质。后来因为战事，郡守的权力扩大，郡的规模也随之扩大，逐渐成为管辖一方直接听命于