行政法作业——论行政行为的相关人

论行政行为的相关人

[摘要]在行政法学领域，较少涉及行政相关人问题的研究。然而行政相关人不仅应当成为行政法学上的一个基本概念，更应成为一种观念和制度。在行政法治建设中，行政相关人观念的确立及其制度化，将有利于完善行政程序和救济法制，促进行政民主化和参与型行政建设，维护行政法律关系的持续稳定和健康发展。

[关键词]行政相关人行政相对人行政机关行政保护

传统行政法学理论认为行政法律关系的主体只有行政主体和行政相对人。“关于行政法律关系主体的种类,可将他们所处的不同地位划分为两大类。一类是行政主体,另一类是行政客体（或称行政相对人）。”1然而,在这两者之外,还有一类人,他们未直接参与行政行为,也不是行政行为直接指向的对象,有时甚至行政行为在他们知晓之前就已经生效和实施,他们处在行政法律关系的边缘,有受到行政权影响的可能。这类人的存在是由于行政行为的复效性,即行政行为在赋予或剥夺行政相对人的权利,设定或解除行政相对人的某项义务的同时还可能影响到其他人的权益。

一、行政相关人的概念

我国传统行政法理论将行政相对人视为惟一的行政客体类型。对于行政相对人的概念,国内外学者的解不尽一致。有学者认为在具体行政关系中处于被管理一方的当事人是行政相对人2。亦有人把《行政诉讼法》所称的“公民、法人和其他组织”的表述视为相对人的内涵。在国外,原联邦德国1979年《行政手续法》第13条规定的“相对人”内容类似于我国行政相对人的概念3。纵观这一系列概念,其都未超越传统理论的范畴。笔者认为,“行政相对人”并不能涵盖行政法律关系中相对于行政主体的当事人,或者说,仅用“行政主体”和“行政相对人”这两个概念并不能科学、全面地反映行政法律关系主体的内涵和外延。“行政相关人”也是行政法律关系主体之一。所谓“行政相关人”就

1应松年.行政法新论[M].北京:中国方正出版社,1999.68.

2燕广.行政法新论[M].杭州:浙江大学出版社,1992.第115页.

3罗豪才.行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,1989.第75页.

是指在行政法律关系中,行政相对人以外的受具体行政行为影响的人。具体地说,行政相对人是具体行政行为所指向的对象,是具体行政行为的直接受领者;行政相关人则是除行政相对人以外的受具体行政行为影响的人,是其他利害关系人。也可以认为行政相对人是行政主体具体行政行为的直接实施对象,行政相关人是行政主体具体行政行为的间接实施对象,因此,有学者将行政相对人称为直接相对人,将行政相关人称为间接相对人4。亦有学者将行政相对人界定为狭义行政相对人,将行政相对人与行政相关人这两者统称为广义行政相对人。尽管看法不一,但有一点是共同的,即行政主体的具体行政行为对行政相关人的作用是间接的。例如行政处罚案件中的受害人、建筑许可中的相邻权人相对于行政处罚行为及行政许可行为均是行政相关人,具体行政行为对他们的作用都是间接的。我国理论界和实务界对具体行政行为作用对象范围的研究一直过于片面化,只注重从宏观上分析哪些主体有资格成为具体行政行为的作用对象,而不是从微观上,或者说从个案的角度来研究这个问题。一个最好的例子就是我国《行政诉讼法》的规定。该法未提及行政相对人和行政相关人,只是将具体行政行为的作用对象笼统的称为“公民、法人或者其他组织”。而个案中“公民、法人或者其他组织”的范围有多大,各主体的法律地位、权利义务有无区别,各主体之间是什么样的关系,皆不明确。笔者认为,应从微观上确定具体行政行为作用对象的范围,将作用对象划分为行政相对人和行政相关人,并理顺两者之间的关系,明确他们各自的法律地位和权利义务,从而在行政法理论上构建一个由“行政主体”、“行政相对人”、“行政相关人”三方主体共同组成的行政法律关系主体的格局,这样可以使行政法律关系主体的理论更加完善,充分实现对行政相对人和行政相关人,尤其是后者合法权益的有效保护。

二、行政相关人的特征

行政相关人之所以能成为一类独立的行政法律关系主体,是因为其具有自身的特征。具体来说,行政相关人具有以下三个特征:一是间接性。这是行政相关人最显著的特征,也是行政相关人区别于行政相对人的重要标志之一。它是指行政相关人只是间接地参与行政法律关系,而不是直接地参与。相对于行政主体和行政相对人这两个参与行政法律关系的主体来说,行政相关人只是间接参与行政法律关系。二是从属性。也可称为不独立性。它是指行政相关人在行政法律

4黄贤宏.对行政相对人的法律探讨[J].河北法学,2000,2:23-26.

关系中是不独立的,它不能独立于行政主体和行政相对人而存在,也就是说,行政相关人是从属于行政主体和行政相对人之间的法律关系而存在的。在一个行政法律关系中,不可能只有行政主体与行政相关人这两方主体。例如,在行政处罚案件中,行政主体只能对行政相对人即加害人作出处罚,受害人作为行政相关人,虽然也参加到了行政法律关系中来,但它与行政主体并不能构成一个完整的、独立的行政法律关系。三是不确定性。行政机关作出一个具体行政行为必然有行政相对人,但未必同时都有行政相关人,即行政相关人不是构成行政法律关系的必要主体,在某些行政法律关系中,只有行政主体和行政相对人两方主体。同时,行政主体在作出行政行为时很难判断是否存在或到底有多少行政相关人,因此,行政相关人的人数也具有不确定性。

三、行政相关人的意义

作为行政法学的一个新的概念，它对于实现行政法的知识创新、完善和发展行政法主体理论具有重要意义；作为一种观念，它促使人们更为全面地认识和把握行政法现象，促进行政法制度的进一步整合和进步，在更广泛的意义上保障公民、法人和其他组织的合法权益；作为一种制度，它将进一步促进行政民主化和参与型政府建设。具体说来，行政相关人的意义主要表现在如下几个方面：首先，行政相关人与权利保障具有实质关联性。现代法治的核心内容是基于保障个人自由和权利的需要而对国家权力本身也施加必要的限制5。对于行政法治而言，无论是控权论、管理论抑或平衡论都脱离不了这一核心内容。从保障个人自由与权利来看，“刑不上大夫，礼不下庶人”的差别保护难说是对权利的尊重。因此，对所有人的一体保护就是权利保障的题中之义。当相关人的利益遭到侵害，却因为其不是行政行为所直接针对的对象而不予以保护，从而形成相对人、相关人差别待遇的格局，这与行政法治的根本之道是相悖的。行政相关人的存在是个事实问题，而将这一概念明确提出则是一个关系着我们法治观念的问题。明确行政相关人的概念是为了宣示它的存在，并进而明确其法律地位和保障其法律权利。明确行政相关人的存在，扩大了行政法权利保护的范围，完善和充实了其保障权利的机制。对所有受行政权影响的私人进行一体保护，为行政法的存在提供了正义性基础。其次，行政相关人通过参与和监督成为重要的制约行政权力的力量。行政相关人参与行政法律关系，同时也加大了对行政行为的监督力度。在涉及行政

5季卫东著：宪政新论，北京大学出版社2002年版，第57页。