欧盟食品安全监管概述

欧盟食品安全监管体系概述与启示

农业、食品和饮料行业在整个欧洲经济体系中占有重要地位，因此欧盟一直以来对食品安全问题格外重视。2000年疯牛病事件以来，欧盟为了进一步加强食品安全的管理，逐步建立了一个完善的食品安全监管体系，从立法到执法均有鲜明特点，可为我国食品安全管理提供借鉴和经验。

一、欧盟食品安全监管体系

（一）欧盟食品安全立法

1．《欧盟食品安全白皮书》和《欧盟食品安全绿皮书》

1996年爆发的疯牛病削弱了消费者对于欧盟食品安全监管能力的信心，同时也使欧盟机构意识到了长期以来把食品安全监管仅仅作为内部市场建设的一个附带目标的相关政策存在严重的不足。对此，欧盟于1997年出台《食品安全绿皮书》，作为欧盟食品法立法的一个起点。

从上世纪90年代后期不断发生的食品安全事件，如1999年的二恶英事件，表明了食品安全问题需要有基本的法律保障和独立的监管机构。因此，欧盟在《食安全绿皮书》基础上于2000年出台了《食品安全白皮书》，用116项条款对食品安全问题进行了详细阐述，制订了一套连贯和透明的法规，提高了欧盟食品安全科学咨询体系的能力。《食品安全白皮书》是欧盟食品安全法律的核心，提出了一项根本性的改革计划，就是食品法以控制“从农田到餐桌”全过程为基础，包括普通动物饲养、动物健康

与保健、污染物和农药残留、新型食品、添加剂、香精、包装、辐射、饲料生产、农场主和食品生产者的责任，以及各种农田控制措施等。

2.欧盟食品安全重要法令(EC) No 178/2002 、(EC) No 882/2004 。

(EC) No 178/2002是2002年1月28日颁布的，主要拟订了食品法律的一般原则和要求和食品安全事务的程序，重点规定了作为独立机构的欧洲食品安全局(EFSA)，从而使食品安全监管不仅有了最基本的法律保障，也使各有关机构的运行和控制工作依法进行，而且基本法的原则性规定也为其他各个具体法、特别法的建立提供了基础。而2004年4月29日颁布的(EC) No 882/2004侧重于规定对食品与饲料，动物健康与福利等法律的监管实施，提出了食品安全“官方控制”（Official Control）的概念，规定了欧盟成员国食品安全主管部门（Competent Authorities）的职责与权力，并明确了欧盟委员会对成员国食品安全主管部门的监督职能。

两部法令在欧盟食品安全法规体系中具有重要地位，(EC) No 178/2002通常被称为欧盟食品安全的“基本法”，明确了风险评估、召回跟踪制度和应急机制等食品安全基础制度，对欧盟食品安全体系有着极其重要的指导意义；(EC) No 882/2004是欧盟成员国食品安全主管部门职权来源，英国、爱尔兰等国食品安全监管体系中，官方控制都以该法令或者根据该法令制定的本国食品安全条例作为依据。

3. 食品安全官方控制提案（Proposal COM(2013)265 final） Proposal COM(2013)265 final是欧盟2013年提出的食品安全法令提案，已经经过理事会同意，等待欧盟议会表决。提案主要针对食品链监管完善、欧盟食品安全统一执法合作信息平台、成员国食品安全主管部门透明度要求等方面，进一步完善了欧盟一体化食品安全监管体系，对成员国执法部门提出更为具体、严格的要求。

提案的特色在于提出了不同成员国食品安全管理中的协作与统一，将各国独立的监管体系联系为一个整体。提案规定各国应当指派特定部门、组织机构作为食品安全监管、执法信息联络部门（Liaison Bodies），形成执法合作信息平台。在此基础上，提案规定了欧盟委员会监督成员国食品安全执法达到统一标准、统一关卡、统一法规和统一部门，所有产品在成员国边境控制（Border Control Posts， BCPs）中都应当以统一标准对待，进一步促进了欧盟统一食品安全监管体系的建立。提案一经欧盟议会通过将是对(EC) No 882/2004的重要补充，对现代化的食品安全监管有重要意义。

4.成员国食品安全立法

欧盟食品安全监管经一系列法律整合后已经形成较为完整体系，对大部分环节均有基础性规定，因此成员国通常以欧盟相关法规作为国内食品安全基础性法律规范以及食品安全执法机构职权来源，本国法就具体监管和执法细节做出具体规定。以爱尔兰为例，爱尔兰将以(EC) No 178/2002为核心的欧盟食品安

全法律体系作为原则性食品安全规范，成立了爱尔兰食品安全局（FSAI），并且围绕(EC) No 882/2004确定食品安全执法基础制度。在此基础上，爱尔兰议会通过本国条例FSAI Act 1998对爱尔兰食品安全局具体执法措施作出规定，明确了整改通知、改进令、关闭令和禁止令四重执法架构。针对不同行业成立不同部门（二）欧盟食品安全执法特点

1.统一标准、统一监管

欧盟各国食品安全监管机构名称、地位和具体执法流程各不相同，但是在欧盟法规体系下逐渐形成了统一标准、统一监管的模式。(EC) No 178/2002 、(EC) No 882/2004 等主要法规确定了官方控制的标准，将成员国食品安全部门逐步统一规划为Competent Authorities，规定了主管部门义务和基本原则，保持各国的食品安全执法在欧盟基本框架下运行，遵守一系列基本制度。此提案Proposal COM(2013)265 final希望加快统一监管进程，将欧盟各国食品安全监管部门纳入统一的监督、标准和信息体系，一方面增进欧盟整体对食品安全危机的反应效率，一方面强化欧盟委员会监督职能，在财政、信息、透明度等方面对成员国食品安全主管部门加强监管。实行统一标准后，在欧盟内部将不存在因各国监管标准不一引发的边境控制障碍，不仅有利于食品安全监管，也促进了成员国之间的食品流通。

2.注重合作

欧盟在食品安全执法中很大一个特点是注重合作，包括部门与部门之间的合作，部门与经营者之间的合作。

二、欧盟食品监管的启示

（一）细化立法

欧盟食品安全立法相对而言较为细致，(EC) No 882/2004 等原则性的法令都有77页之多，不遗余力地细化食品安全监管要求。欧盟成员国自身制定的特定行业规范则更为详细，例如苏格兰威士忌法令，对酿酒工艺每个环节都有严格会顶，对馏出物的酒精度规定更是详细到了小数点后。可以看出细化到极致的法律是欧盟食品安全监管体系如此完善的重要因素。我国食品种类繁多，食品安全法律和标准如若不能跟上，很多原则性的规定会难以落到实处，对特定行业或者食品无法形成有效监管。细化食品安全立法立法，使食品安全执法的每个措施都能有切实的法律依据，使每一个涉及食品安全的行业、每一类食品都能有明确的标准规范是我国强化食品安全监管的重要保障。

（二）相对集中监管

（三）重视食品链安全

传统的食品安全监管模式受到政府机构设置模式影响，在特定种类食品监管中容易出现顾此失彼的现象，比如执法部门管到了食品原料、生产、加工，却对运输过程中的外部污染束手无策。尽管食品安全的重要性从未被轻视过，但由于传统模式无法兼顾食品链所有环节，或者各个环节的监管缺乏有效整合，无法形成合力，食品安全常常因某个监管乏力的环节出现问题，正是“一