我国各阶段吸引外资的政策选择

从国内产业升级的角度来看，利用外商投资成为中国经济发展新常态背景下一项重要的产业政策，外资所包含的先进生产要素投资于高级制造业和服务业将有利于促进我国

产业技术升级，引导外商投资在不同区域间分配也有利于促进区域间经济发展平衡；从全球价值链重构的角度来看，作为已经嵌入全球价值链当中的中国，也面临着从劳动力和土地密集型优势产业向附加价值更高的技术密集型产业升级，近年来的“逆全球化”浪潮和中美贸易摩擦导致全球投资放缓，也将深刻影响外商资金流向。

促进投资一直是产业政策的重要内容之一，有效利用外商投资不仅能够促进产业内生产效率提升、技术升级，同时能够推动产业间结构优化升级。根据世贸组织，2017年65个国家和经济体通过了至少126项投资政策措施，其中84% 的措施对投资者有利，同时在工业政策中约90%的现代工业政策规定了详细的投资政策工具，主要包括激励措施和业绩要求、经济特区、投资促进和便利以及投资筛选机制，体现出投资政策（特别是发展中国家的外国直接投资政策）与产业政策日益紧密相联融合的趋势。

图1 2010-2017年以产业政策为目的的投资政策措施（百分比）

资料来源：联合国贸易和发展会议《世界投资报告 2018 ：投资与新工业政策》

中国自1978年改革开放之后始终把吸引利用外资作为

对外开放和引导的重要政策，吸引外资的政策也经历了几次改革调整，大致可以分为以下三个阶段：

1. 改革开放后利用外资的起步阶段

从1978年十一届三中全会宣布全面改革开放至1992年邓小平南巡讲话期间，可以划分为中国吸引外资的起步阶段。由于中国经济在这一阶段正在经历恢复阶段，吸引外资主要为了解决国内储蓄短缺和外汇短缺的问题。这一阶段的政策主要包含2方面：一是通过各种优惠政策扩大吸引外资，包括所得税税收优惠政策和放宽审批权限等；二是鼓励出口导向型外商投资进入，以弥补外汇缺口。

这一阶段吸引外资政策的主要特点包括：

（1）通过“超国民待遇”的税收优惠政策克服外资进

入疑虑，积极吸引外资进入

1979-1983年对于中外合营企业的所得税税率一般为33%，同时对于新办合营期在10年以上的中外合营企业从开始获利年度起给予一年免征所得税，二年减半的税收优惠；对于设在沿海经济开发区和经济特区的生产性外商企业减

按24%的税率征收企业所得税；对于生产性外商投资企业，经营期在10年以上的，实施“两免三减”政策；在工商统一税和关税方面，外商投资企业享受远高于国内企业的减免税优惠，在进口机器设备和原材料，以及出口产品时，还享受免税待遇。

（2）吸引外资集中投资于资金周转率高的劳动力密集型产业

改革开放前中国利用外资重点投资于重工业，资金周转率较低，改革开放之后国家提倡多种形式利用外资，可以采取补偿贸易或先选择资金周转率高的产业作为利用外资的起点，因此这一阶段外资重点投资于劳动密集型加工业、酒店服务业、交通、能源等基础产业。1980年第一家中外合资企业——中港合资北京航空食品有限公司成立，随后又有北京建国饭店、北京讯达电梯公司等外商投资企业相继成立。

2. 邓小平南巡讲话后加速扩张阶段

邓小平在南巡讲话中充分肯定了引进外资对于吸收先进技术、管理经验，获取信息和打开市场的作用，他强调外商合资企业是对

社会主义经济的有益补充，归根到底是有利于社会主义的。南巡讲话之后至中国加入世贸组织之前这一阶段全国吸引利用外资

进入了另外一个加速发展的阶段，这一阶段利用外资的领域更加广泛，政策更加完善灵活，产业导向更加明确。具体来讲，主要具有以下特点：

（1）外商投资法律法规体系逐渐完善

1995年我国颁布了《外商投资企业控股公司法》，1997年

又颁布了《外商投资产业指导目录》，明确了鼓励、允许、限制和禁止四类产业范围。2000-2001年加入世贸组织之前，为了符合世贸组织《与贸易有关的投资措施协定》的非歧视待遇原则以及不要求当地含量、贸易平衡、出口实绩、外汇平衡和国内销售等原则，全国人大及其常委修订了《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国

中外合资经营企业法》及其实施细则或实施条例，后这三项法律（简称“外资三法”）构成了我国最早完整规定外商投资法律体系。这些法律一方面对外商投资行为进行了规定，保护了外商投资企业在华地合法权益，另一方面也从法律上规定了商投资股权比例等要求，有利于外资在中国开展多种形式投资活动。

（2）加强外资产业导向，外资政策与产业政策结合更加紧密

在制造业方面，1995年《外商投资产业指导目录》是继1987 年版产业目录后的第二部指导目录，也是首部明确区分了鼓励类、

限制类和禁止类的投资指导目录，限制类又进一步细分为限制乙类和限制甲类。对于鼓励类和限制乙类的产业项目给予优惠政策待遇，重点鼓励应用高新技术、先进技术、能够提高企业经济效益而国内生产能力不足的制造业；在服务业方面，1992年党的十四大报告又进一步指出要引导外资适当投向金融、商业、旅游和房地产等领域，由此中国开始逐步开放服务业的进程，之后又颁布了一系列服务行业吸收外资的鼓励政策，鼓励外资进一步投向民用航空、商业零售、资产评估、音像制品、餐饮娱乐、咨询、医疗和教育等领域。上述政策将引导外资投向与产业结构调整升级相结合，有序利用先进制造业和生产性服务业的外商直接投资，引导产业结构向高级化发展。

（3）政策导向逐渐由外资“超国民优惠待遇”转向内外资统一体制

1992年颁布的《税收征收管理法》统一了对内外资企业税收的征管制度，基本上实现了内外资企业的税法统一。1994年进行的全面税制改革规定内外资企业适用统一增值税、消费税和营业税，至此外商投资的税收法规体系基本与国民待遇一致。但对内外资实行同等税收政策并不意味着外资政策对所有类型产业项目一视同仁，对于外商投资鼓励类和限制乙类项目，国家在1997年金融危机之后特意出台了进口环节免征增值税和外商投资开发中心、先进技术型和产品出口型等5类外商投资企业的进