浅析公众参与原则在环境影响评价中的实践与探讨

浅析公众参与原则在环境影响评价中的实践
与探讨
在現代经济社会快速发展所带来的不可逆转的环境损害后果中，与事后救济相比，“防患于未然”是更有效的解决方法，而环境影响评价就是一项行之有效的法律保障措施。

在这一过程中的公众参与有利于实现环境领域的民主决策和行政领域的公开透明。

同时在环评过程中，通过听取有关单位和公众的意见，还能使有关部门更加全面地了解和掌握评价对象的环境状况，提高环境影响评价的科学性和针对性，预防对生态环境和生活环境造成的侵害，减少日益宝贵的有限资源浪费。

一、公众参与于环境影响评价中的必要性基础在公民参加社会政治实践过程中，保障公众的参与权尤为必要，这本身就是一项重要权力，更是一种价值体现。

公众参与也是环保法的一项基本原则，谋求全社会公民福祉的最大化应当是政府实施规划和开展建设的最终目的。

在环保领域，环境影响评价制度也正是为了这一目的而设立的。

环境影响评价的公众参与是指环境保护行政机关、主管部门以及环评文件审批单位等外，其他关联单位、环境保护组织、各级政府、相关领域专家及环保社会组织的专业人士和社会公众等，依法定程序或方式，参与环境影响报告书的制作、审查与监督等阶段的活动。

因此，开展环境影响评价必须有公众参与程
序。

在1973年第一次全国环保会议引入环境影响评价概念后，《环境影响评价法》《环境影响评价公众参与暂行办法》《环境影响评价公众参与办法》等法律、规定相继颁布，但还是有环境污染建设项目争议事件发生，例如厦门PX项目事件、7·2四川什邡宏达钼铜项目群体性事件等，此类项目所引起的巨大争议都忽视了公众参与的重要性，导致后期建设施工过程中公众强烈抵制。

通过对背后原因的分析，虽然我国法律规定了环境影响评价制度，并取得一定的成效，但在某些方面公民在环评过程中的参与权并未得到真正落实和有效的保障。

因此保证实质性的公众参与在保证环保法律体系实施中，具有重要的意义和内涵。

二、我国环境影响评价立法有关公众参与的规定我国于1986年《建设项目环境保护管理办法中》最早规定环境影响评价制度，并于1979年环保法（试行）进行立法确认，第一次规定环境影响评价报告书制度，随后纳入环境影响评价的范围进一步扩大。

随着规划和建设项目在环境影响评价法中的确定，公众参与制度的作用与地位也愈加突出。

（一）涉及到的规划环境影响评价方面开发利用规划作为环境影响评价的对象，在《环评法》中将其分为有关工业、农业、林业等专项规划与区域、流域、海域建设和开发利用等综合规划两部分。

在该法中有关综合利用规划“应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关
环境影响的篇章或说明”，但并未对综合利用规划的环评是否应当征求公众意见作出规定，即现行法律法规听取公众建议并非综合规划必要构成要件。

有关编写专项规划，则确定“应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书”，且《x环境影响评价法》对环评公众参与非指导性专项规划的范围、时机、对象、方式、效力等均作了专门规定。

另外，还规定了环境保护主管部门召集审查小组审查为上述审批的前置程序。

据此笔者认为，相关单位、专家和公众隶属于公众主体的广义解释范围。

（二）涉及到的建设项目环境影响评价方面项目实施中的各执行阶段是我国建设项目环境影响评价的落实依据，且在各阶段的规定也各有所不同。

首先，在项目立项核准时期，对建设项目的环境影响评价实行分类管理，公众参与程序在该阶段未予体现;其次，公众参与程序也未于编制环境影响评价文件时期予以规定;再次，建设单位报有审批权的环境主管部门对环境影响报告书（表）的审查批准时期，《环境影响评价法》第21条规定了公众参与的范围、时机、对象、方式和效力，但公众参与程序就该法第23条第3款所规定的可能造成跨行政区域不良环境影响的建设项目的情形并无明确规定;最后，环境保护篇章按环境保护设计规范要求制定的时期。

2006年，国家环保总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》指出“国家鼓励公众参与环境影响评价活动。

公众参与实行公开、平等、广泛和便利的原则”，同时具体规定了公众参与环节、组织形式及其具体组织程序和对公众意见的处理方法等。

后生态环境部对《暂行办法》进行了全面重新修订，于2018年7月16日公布印发了新的《环境影响评价公众参与办法》，决定自2019年1月1日起施行，《环境影响评价公众参与暂行办法》也自新《办法》施行之日起废止。

新发布的《环境影响评价公众参与办法》突出亮点就是对各单位及相关对象的权利、义务与责任进行了进一步的明确，扩大了信息公开和透明度，优化公众参与流程，以彻底纠正公众参与环境影响评价中流于形式走过场等虚假表象，将法律规定的公众参与环境保护知情权、参与权、表达权和监督权彻底落到实处，这是生态环境保护与民主法制建设的又一进步。

综上所述，我国有关环评公众参与的立法在不断的进步，但是，目前法律法规对公众参与形式的效力以及救济等缺乏具体规范，因此不免有流于形式，随意性的现象出现。

三、我国公众参与在环境影响评价制度中的巩固与完善环境影响评价制度中的重要程序之一即为公众参与程序。

2007年，厦门PX案件听证会在厦门举行，通过随机抽取的方式从报名的公众中选出了参与听证会的代表。

听证会之
后，厦门市宣布暂停PX项目建設。

尽管有这样的成就，但《环境影响评价法》规定的公众参与程序的可操作性、透明度、参与时间和范围以及公众参与的救济措施等仍缺乏有力的规定，同时还存在着部分地方政府领导及有关部门处于短期政绩需要，对公众参与处以排斥，不愿真正落实。

根据我国现行的有关规定，笔者认为应从不限于如下几方面着手完善环评程序中公众参与：
（一）提前公众介入环评程序的时间环境影响报告书的公正参与程序于《环境影响评价法》第11、12条予以规定，但法律规定公众参与环评的最早阶段，是规划草案报批前的阶段，这也是《环评法》唯一涉及公众参与环评程序的具体规定。

笔者认为公众参与在报审之前进行有失公允，若执意如此，则已近完成的评价文件对公众的意见难以切实引入，为改变现状，将公众参与置于编制环评文件前极为必要。

（二）扩大公众参与对象的范围编制有关开发利用规划和建设对环境有影响的项目是我国目前在环评草案形成后引入公众参与的对象，但综合规划是对当前及未来社会发展的全方位布局，直接关系到社会长远发展，其对环境所造成的影响是持久的，依其性质所产生的环境损害更为广泛，同时需要编制“环境影响评价报告表”和“环境影响评价登记表”的建设项目也是与社会公众联系最为紧密的项目，公众十分有必要参与到具体的环评程序中。

（三）环境影响评价公众参与方式具体化《环境影响评价法》第11和21条规定了公众参与的方式为论证会、听证会或者其他方式，但这里的“或者”两字预留选择余地较大，有模棱两可之嫌，就给了相关环评主体在公众参与程序实践落实过程中利用“其他方式”这一兜底条款而不进行实质意义上的公众参与的机会。

这一问题在发生环评纠纷的项目中多次出现，如北京“西—上—六”输电线路工程环评案，该项目经过13个单位或小区，涉及居民上万人，但仅仅发放了102份调查问卷，而且明显集中在一个小区。

其结果，只能是公众被动的接受信息而无法进行更为有效的双向沟通，因此应将其他形式在规定中予以明确，使公众真正享有权利。

（四）环境信息知情权的完善以及延长环境信息的公告日期知情权是公众参与的一个前提，我国现阶段规定了“需要保密的除外”，那到底哪些是应作为保密的信息？如何确定它是保密的？它的保密的时间、范围这些应当如何执行？这些都是需要完善的事项。

关于环境影响评价信息公告期限的规定，我国规定了“不少于10日”的公告期限，而环境信息具有一定专业性，需要给公众更多时间去了解，因此笔者认为美国的环境信息公开期限“不少于30日”的规定更为合理。

（五）完善公众参与的法律责任公众参与权的诉讼不
同于环境公益诉讼，虽然《环境影响评价法》中规定了法律责任一章，但还是未就不组织公众参与的法律后果作出规定，笔者认为应当规定对不组织公民参与的建设项目，公民可以向法院寻求救济。

（六）加强环保教育工作、鼓励公众组成环保社团等环境权是公民的固有权利，为使公民利用合法有效的途径主动维护自身的合法权益，提高政府决策的公开性、公正性和透明性，切实落实环境参与权，对公众的环境保护与维权意识进行宣传和必要的教育引导举足轻重。

此外，从事环境保护公益活动的社团在环保领域发挥着极为重要的作用，由于其民生的贴切性、与政府环保行政目标的划一性，鼓励其组建成长，对于促进我国“绿水青山、气优天蓝”的环境建设目标也尤为重要。