小产权房研究综述

小产权房问题的一个综述

20130864 严小燕指导老师韦素琼

【摘要】小产权房问题是我国城乡二元土地制度背景下诞生的富于“中国特色”的产物。近年来小产权房“热潮”所引发的一系列问题和争议成为各界关注的焦点。本文从概念、现状与国内研究进展和展望三方面面归纳了学者们对于小产权房问题的研究成果，并通且提出了笔者的一些见解。

【关键词】小产权房；概念；研究进展；展望

1小产权房概念

在法律上的概念中，并不存在“小产权房”一词，它只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓，但是随着房地产业无序开发和土地利用的不合理导致的社会问题越来越突出，“小产权房”却在法律界成为了热门词。对于小产权房的概念学术界和相关部门给出了一些界定，大致可归纳为如下几种视角。

1.1从不完全产权视角

严焰认为小产权房又称作乡产权房，是建设在农村集体土地上的商品性住宅，由享有该土地所有权的乡镇政府或村委会单独或联合开发商开发建设住宅，并由乡镇政府或者村委会制作房屋权属证书向城市居民销售的房屋，没有国家房管部门颁发的房产权属证明。与直接受法律保护的商品房所有权对比，得出小产权房之所以为小产权的另一原因是因为其产权性质及所受到的产权保护比较”小”[1]。刘茂林、杨翼飞则更全面指出指出常见的有三种：一是发展商的产权叫“大产权”，购房人的产权叫“小产权”，这是因为购房人的产权是由发展商一个产权分割来的，相对而言，发展商的大，购房人的小。二是国家房管部门颁发产权证的叫“大产权”，由乡镇政府发证书的叫“小产权”，而乡镇政府颁发的并非正式的房产证，因此“小产权房”实际上没有真正的产权，此类房屋没有正式的土地使用证和预售许可证，房管部门也不会对购房合同予以备案，因此相关购房者的权利无法得到法律的有效保护。三是所买房屋再转让时不用缴纳土地出让金的叫“大产权”，需要补缴土地出让金的叫“小产权”，依照这种解释，普通商品房就是“大产权房”，经济适用房就是“小产权房[2]。唐黎标、刘敏给出了类似的定义。戴超、席枫强调了小产权虽然是不完整的产权但也附加了一定条件的产权[3]。齐东文、熊昭还进一步指出小产权房的产权限定于房屋使用权[4]。

1.2从无权视角

还有一些学者如韩清怀、张传玖等的理解是由于小产权房建设在农村集体所有的土地上，并未缴纳土地出让金等，并且只有乡政府或村委会颁发的产权证，但该产权证是不合法有效的，没有真正的产权，实际上等于没有产权的无籍房产[5]-[6]。

1.3从销售对象、销售者、颁发证书者视角

笔者认为，不完全产权和无产权视角强调更多地是产权的归属问题，忽略了参与方身份的界定。因此，销售对象上郑淑霞、雷朝霞指出小产权房是部分或全部销售给集体经济组织以外的人房屋[7]。销售者、颁发证书者上，蔡继明认为所谓的“小产权房”是一些由村集体组织或者开发商出售的由其在集体土地上建设的房子[8]。陈利根、李新庄（2009）指出是在

农民集体所有的土地上建设并以较低价格对外销售的商品房。其主要特征有：（1）占有土地特定，包括农民集体建设用地甚至耕地；（2）建设、销售主体特定，主要包括农民、村组织、开发商和部分县乡政府；（3）没有国家颁发的“两证”，部分有乡政府或村委会盖章证明其权属的“小产权房”证[9]。国家建设部也给出的定义是在农民集体所有的土地上建设的房屋，未经规划，未教纳土地出让金等费用向集体组织以外的居民销售，并且其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发[3]。

学术界和国家建设部门定义的视角虽然不同但基本上大同小异，互相补充。在此，综合上述定义，笔者为小产权房做一个较完整的定义：小产权房是在我国社会主义制度框架下的由政治、经济和社会发展共同催生的产物，它具有以下特点：一是产权不完整性，没有国家颁发的“两证”，部分有乡政府或村委会盖章证明，没有完整产权，不能对房屋进行绝对占有、使用、收益和处分。不具有法律效益和政策保障。二是具有廉价性，不需要缴纳土地出让金、基础设施配套费、应缴纳的税款、营销费用等，成本低廉。三是占用土地的特定性，是在农民集体所有的土地上，主要在城市与郊区。四是购买群体目的的多样性，有为日常居住目的、投机目的、季节性疗养目的、生产盈利目的等；四是建设、销售和购买主体的特定性，建设、销售者主要是农民、村组织、开发商和部分县乡政府。购买主体是非集体经济组织成员。

2 现状与国内外有研究进展

2.1小产权房现状

“小产权房”最早出现可追溯到20世纪90年代早期北京市香堂村，90年代中期开始陆续出现，由于购买少并没有引起太多关注[2][9]。但从2001年以来“小产权房”便像雨后春笋般在全国各大城市兴起。北京、天津、成都、西安、武汉、南京、济南、郑州、珠三角等地，均已建起大量的小产权房。可以说, 全国的各大城市, 都存在着大量的“小产权房”项目[10]。虽然《土地管理法》对宅基地房屋的转让问题没有针对性的规定，但是2004年国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》则明确规定“加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地。”同年年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》也明确禁止城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。到2007年7月，建设部开始宣布：小产权房不受法律保护。北京市国土房管局也宣布查处小产权房。2008年党十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出允许农民转让流转承包权，但是对农民集体宅基地能否流转并没有做出具体说明。2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决定》）提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。《决定》的颁发导致了两种误读：第一种是城里人可以名正言顺去农村购买宅基地;第二种是原先在宅基地上建的小产权房未来将获得合法身份。这两种误读诱使很多小产权房价格上升。居中国工商时报报道2013年全国小产权房总量或已超过70亿平方米若按100平方米/套计算相当于全国有7000万套小产权房，以每户三口人计算相当于居住了2.1亿人口。

2.2国内外研究进展

在国外，大多数国家的土地是私有的，或是分作国有与私有的，个别国家或地区是国有的，所以在国外不存在小产权房问题，更无此相关研究。惟独中国，土地分成国有的和农民集体所有的。在此制度背景下小产权房问题充满了中国特色的中国式的问题。