第二章社会政策的制定过程

第二章社会政策的制定过程

社会政策的制定过程，指社会政策主体（政府）为了满足全体或某些社会成员的需要，或解决某些社会问题而制定相应的社会政策的全过程。包括收集和分析社会需求和社会问题的信息，政策方案的设计、论证和试点，通过文件和发布等。

第一节社会政策决策的内容和模式

一、社会政策决策的内容，即社会政策的制定过程中所要决定的事项。实质：政府面对社会需要和出现的问题决定是否采取相应的行动，如何采取行动方面作出的决定。在实践上，一般包括是否采取行动、政策涉及的方位和水平、资源调动方式、制度设计、组织设计及其他配套政策等。

1、之一：是否采取政策行动，即决定是否制定、修改或取消一项或多项社会政策。

注意：社会需求的概念（详见杨伟民：《社会政策导论》）

2、之二：社会政策行动的受益者范围，一项行动所覆盖人群的范围，也即一项社会政策直接受益者的范围。

——（1）普遍主义原则与选择性原则

普遍主义原则：面向社会成员，不论贫富、男女、肤色……都不应该区别对待，具有广泛性和全民性。而且政府对成员所面对的风险应该提供政策上的安排，这是一种普遍的社会权利。例如公共教育、老人健康照料等与收入无关的社会福利项目。——注重社会效益，通过平等分配避免了因区别对待而造成的社会分割和污名化效应，即保护了个人尊严，又增强了社会凝聚力。但是成本效益较低。

选择性原则：不同的社会成员应对风险的能力和满足需求的能力不同，受益者应该经过资格筛选，实行选择性给付。合理的社会政策只提供有限的救助，特别是在财政紧张的年代。——注重成本效益，可以把有限的资源集中在那些真正有需求的人身上，从而减少了福利开支，达到控制福利开支的目的。但是以家计调查为代表的选择方法采取区别对待的原则，很多情况下有家庭的经济状况来决定资格，强化了道德和经济层面的社会差异，导致社会分割和污名效应。

两者的结合——普遍主义框架下的选择性方法：将原来的一部分普遍性给付降低到最低生活标准，剩余部分变为选择性给付，集中于最贫困的人口。例如，英国为新妈妈提供的公共健康家访是全民性的，但额外的家访则集中于风险更大的母亲和子女身上。选择主义者也开始强调社会效益，提出只为穷人提供福利的做法通常比为所有人提供福利的做法更能实现社会再分配的功能，更能促进社会公平。

（2）美国加州大学伯克莱校区社会政策专家内尔·吉尔伯特（Neil Gilbert）Gilbert 和Terrell的四类社会分配的资格条件：

第一类，基于社会人口属性的资格条件，即根据个人身份来确定享受资格。——最常见的为主要有针对特定人群（特别是老人、儿童）的社会津贴，面向群体。

第二类，基于社会经济贡献的资格条件。符合此类条件的群体（如退役军人、受政治或种族迫害等）为国家或社会作出过某种特殊的贡献或遭受过某种不公平的社会迫害，因此常带有补偿性质。以公平和功绩

为原则，按照贡献或损失的大小给予补偿。

第三类，基于专业诊断的资格条件，即由专家来判断一个人是否具有差异性需求，并需要提供特殊资源与服务。最常见是针对身心残障者

的社会政策项目。例如，我国的特殊教育、福利工厂、康复服务等。面

向个人，以需求的技术诊断标准为基础。

第四类，给予家计调查或资产调查的资格条件，即此类资格的条件是个人缺乏购买服务的能力，并可能因此而无法维持基本生活或社会所

认可的基本生活标准（如贫困线或最低收入标准）。面向个人，以需求的

经济标准为基础。例如我国的最低生活保障制度。

注意：四类原则可以总和运用。

注意：谁真正受益？在社会政策的实施中，符合资格者并不等于真正受益者。

3、之三：福利水平的高低，即福利性项目受益者的平均收益程度。受社会需求和财政资源共同影响：其他因素相同的情况下，政府感到有关的社会需求很大或者认为需要解决的问题很严重，需要加大福利性给付的力度来满足需求需要或更有效地解决问题，同时政府财力又允许的情况下一般就可能倾向于提高相关

基本的是经费来源和总量规划。

——即Gilbert 和Terrell分析框架中的筹资方式，包括资金来源和资金的转移支付（资金如何从资助部门流向服务提供部门）。

（1）资金来源：

财政拨款（政府投入，源于税收）——比较个人所得税和消费税。

收费，指依据社会福利产品和服务的市场价值向使用者收费，这些产品和服务的提供者既可能是以营利为目的的商业化机构，也可能是“以收费养服务”的非营利机构。由政府提供的社会服务有时也实行收费，如大学教育、健康护理、日间照顾等。其他经费来源不足时，收费是最简便的维持收支平衡的途径。

民间投入——志愿性捐款或慈善捐赠，由社会机构、企业、个人提供的私营捐款，即既包括赠与个别穷人的施舍，也包括捐给范围较大的健康、研究和宗教活动的善款。福利彩票，以筹集公益基金为目的的彩票。

社会保险基金、国际援助

（2）资金的转移支付

中央和地方之间的财政安排：

税收分配，许多国家采取分税制，根据事权和财权相对应（即各级财政所获得的财政收入和所需要承担的财政支出相一致）的原则将全部税种在中央和地方之间进行划分。通过的做法是根据事权来划分财权。中央集权的国家，中央政府掌握绝大部分财政收入，也承担绝大部分开支；地方分权的国家，中央和地方共同分享财政收入以及共同承担与此相对应财政开支。

中央政府向地方政府提供财政拨款或补贴。包括一般补助、分类补助和整笔拨款三种形式。一般补助，中央政府没有任何附件条件的进行拨款，地方政府可以自由决定其使用，主要目的是平衡财政之间的差异。拨款依据通常是各地区的人口数量、人均收入和课税状况。分类补助，指定了款项的用途，金额取决于地方政府的行为，在特定范围内由中央政府补助。此类补助项目（如健康、教育、社会

福利、交通运输、就业培训等）目的在于为特定阶层提供特定服务，非为地方政府增加财政收入。整笔拨款，中央政府于以一笔过的方式拨付一笔资金给地方政府，由后者自由裁运，运用于广泛的功能性领域，并“自负盈亏”。见表3-3。——拨款条件：项目条件，政府明确规定拨款的用途，即所要支助的项目类型；财政条件，资金的配套安排，即政府拨款的条件是地方政府提供配套资金；受益对象条件，确定接收援助的人，通常包括符合资格条件的政府部门和领取救助的对象类型两方面。程序条件，要求接受财政补助的地方政府必须符合有关规划、审计、人事、报告、对象权利等方面的标准。

5、之五：社会政策项目的运作方式，策划和确定一个社会项目的具体运作规则及实施方案。

——如何提供服务？重点在于如何提高服务输送系统的一致性和可及性。一致性，指服务输送各部门之间的任务分配、内部构成和职责划分相互协调统一；可及性，指服务对象获取服务的能力和可能性。一致性和可及性的提升取决于以下三个方面：由谁来决策和控制？由谁来提供服务？输送系统由哪些机构组成，其数量分布如何？理想的服务输送系统应该是整合、连贯、可及和负责的。二、社会政策决策的模式

（1）精英决策分析模型

①精英决策理论的特点

a.假设一般人对处于被动，对国事漠不关心或不了解，甚至无能为力。因此，政策形成与其说是顺应大众的需求，其实只是精英分子意向与价值的反应。

b.具有决策权的统治者，且精英集团具有相当一致的信念与价值，透过政策作为维护精英分子本身利益的工具。

c.培植后进精英，以这些未来精英对当前精英价值及其理念效忠程度为标准。

d.精英份子來源的多元化：财富积累、专业知识、恩宠等都是成为精英阶层的重要途径。

e.精英並不完全代表負面：视精英的资质、态度、与大众的关系等因素而定。如有识之士（学者专家）与有势之士（政府官员或民意代表）。

（2）政治系统决策分析模型

（1）社会政策是政治系统运转下的结果。

（2）封闭系统VS.开放系统（系统均求均衡与维持生存，但愈具有开放特质自我更新的能力愈强。）

（3）政治系统模型中的重要变数

①政治系统所面临的重大社会问题： a.政治系统如何定义社会问题；

b.政治系统解决问题的计划与决心。

（4）政治系统的重要特质：以生存空间的掌握功能进而确认重要特质。如系统应付社会需求的应变能力、决策资源与品质、组织健全性等。

（5）社会环境因素与政治系统之间互的动关系

a.政治系统寻求生存空间，呈现与社会环境因素的互动和联盟。如政商关系。

b.关系模式的变数：关系基础（自变数）、感情品质（中介变数）、关系价值（因变数）

（6）影响社会政策内涵的主要变数与诠释

a.政治系统特质对政策内涵的影响与程度大小。如：一党独大或两党竞争。

b.环境因素特质对政策内涵的影响与程度大小。如：经济发展变量（工业化