土地储备制度的几点问题与建议(精)

土地储备制度的几点问题与建议

2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行等三部委出台了《土地储备管理办法》。《土地储备管理办法》以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”为目地。而实际情况却是，由于土地储备中心操作的不合理，土地储备制度不仅没有起到平抑土地市场价格的作用，反而在房地产过热中扮演着“哄抬地价”、“囤积居奇”的种种负面影响。本文将从分析土地储备制度的目标和操作中暴露的问题上，探求优化土地储备制度的方法。

一、相关概念

土地储备制度：政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施征地、拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。

土地储备中心：在土地储备制度下，各地政府为了执行土地储备的政策而规划成立的机构，一般挂靠于相应的建设局、土地局或房产局。性质为事业单位，部分为政府授权的独立的法人机构。

土地储备制度经济学原理：土地供应量由政府制定的土地供应政策、土地供应计划决定。根据市场法则，土地供应大于土地需求，土地价格应该下降，不会引起房产价格上升；反之，土地供应小于土地需求，土地价格必然上升，进而引起房产价格上升。

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二、土地储备制度的目的

（一）调节市场供求平衡，稳定地价

根据经济学供求原理，土地市场的供求会对土地价格产生相应的影响，因此土地储备中心可以在土地价格处于低位的时候，利用手中的资金购入土地并进行一级开发，等到市场供应紧张、价格高涨的时候，把手中的土地投入市场，平抑地价。

（二）维护城市规划，统一管理

利用土地储备中心作为城市土地的唯一调控者，有助于把城市的土地供应与规划管理统一起来，避免出现破坏规划、影响整体布局的盲目开发。同时还能提高土地的一级开发效率，提高供应速度。

（三）筹集建设资金，补充地方财政

①参见吕萍编著：《房地产开发与经营》，第三版，中国人民大学出版社，2011。

从总的来说，土地储备中心是一个独立的市场主体，在市场上它通过买进与卖出的差价可以获得一定的收益，而土地储备中心的性质，决定了这部分资金应该流入地方财政，作为地方建设的补充资金。

三、土地储备制度面临的问题

（一）资金来源单一且成本高

目前看来，土地储备资金来源除了极少部分由政府拨款外，其他的大都通过银行贷款来提供，面临高利率的风险。储备土地必须依赖银行贷款，而银行贷款需还本付息，使承担宏观调控职能的土地储备机构有了赢利动机。作为土地市场唯一的供应商，要保证赢利，就必须使土地市场长期处于供不应求状态，这就是各地政府为什么不约而同采用“不饱和”土地供应政策的内在原因。至此，土地储备制度建立的基本目的——平抑地价已经被地方政府摒弃。

（二）机构性质不明，操作不透明

土地储备中心的事业单位性质决定了其与政府之间千丝万缕的联系，尤其是在前期的征地、拆迁过程中，为了降低成本，它往往会借助政府权力、甚至滥用政府权力，在市场上造成了很坏的影响。另一方面，由于中心巨大的资金流以及盈利，使得部分官员无法抵御金钱的诱惑，出现权力寻租的现象，滋生了部门腐败，近年来，纷纷落马的土地官员就是最典型的例子。

（三）法律法规不健全，无法可依

《土地储备管理办法》只是概括性的规定了土地储备机构在开发经营中的原则问题，但是对于具体的操作细节并没有详细的规定。尤其是在土地利益的分配、土地的征收补偿、如何行使统一收购权等方面并没有明确的操作指南，这就使得各个地方政府能够在具体执行过程中，掺杂进个人或者地方意志，造成市场混乱，进而影响土地储备制度的发展。

（四）土地出让制度有待完善

在完成土地出让制度改革后，我国现有土地出让多采用招拍挂的形式。然而由于市场供应处于“欠饱和状态”，以及房地产市场巨大的盈利预期，使得房地产企业只要获得土地供应，就能盈利。而招拍挂的竞争方式，迫使各个房地产企业为了拿地相互哄抬地价，最终也推高了房价。

四、完善土地储备制度的几点建议

1. 制定完善的法律法规，在土地征收直至土地转让的整个环节中，做到有法可依、有法必依、执法必严。

2. 建立垄断机制，为了维护土地储备中心的作用，必须保证土地供应的唯一性，否则其地位则变得可有可无。

3. 建立储备金融资平台，降低融资成本。应通过土地出让金结余甚至住房公积金等组建城市储备制度基金，同时，还应增加融资手段，发行股票、债券等都可以作为银行贷款的替代品。

4. 创新土地供应方式，降低开发商拿地的成本，避免将这一成本通过房价转移到普通老百姓的住房投资中。

5. 明确土地储备中心的性质与定位。应向非营利性的、公益性的事业单位转变。