(财金[2015]21号)关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知
关于 PPP 项目政府运营补贴支出计算过程的分析
关于 PPP 项目政府运营补贴支出计算过程的分析随着建设领域融资体制、建设模式的改革，PPP 建设模式越来越多的被用于建设行业。
业。
为有序推进政府和社会资本合作（Public-Private- Partnership）项目的顺利实施和推进，有效防范和控制财政风险，财政部印发财金[2015]21 号《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，该文件的出台是为了识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP 项目提供财政政管理依据。
在政府和社会资本实际合作中，运营补贴支出计算结果，成为了社会资本和政府共同关注的焦点。
运营补贴支出的规模，成为项目是否能够实施的核心。
但目前，运营补贴支出计算公式的复杂性，导致大家在实际运用时对公式的理解各不相同，本文将重点对政府运营补贴支出的测算公式做出分析。
1 PPP 项目操作模式及相应的付费模式1.1 非经营性项目———政府承担全部运营补贴支出责任对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营、委托运营等市场化模式推进。
在这种模式下，政府应在运营补贴期间，承担全部运营补贴支出责任。
1.2 准经营性项目———政府承担部分运营补贴支出责任对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交、建设—拥有—运营等模式推进。
建立投资、补贴、与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。
在这种模式下，政府应在运营补贴期间，政府承担部分运营补贴支出责任。
1.3 经营性项目———政府不承担运营补贴支出责任对于具有明确收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交、建设—拥有—运营—移交等模式推进。
在这种模式下，政府不承担运营补贴支出责任。
财政承受能力论证的主要测算指标和方法
第 11 年 16747.14
第 12 年 11164.76
第 13 年 5582.38
融资本金 72501.794
5582.38 5582.38 5582.38 5582.38 5582.38 5582.38 5582.38 5582.38 5582.38 5582.38 5582.38 5582.38 5582.38
测算时暂按银行基准利率 4.9%上浮 30%，即 4.9%*（1+30%）=6.37%测算融 资利息（实际融资利率最终以 PPP 合同为准），从项目完工后正式运营第一年起， 每年年底等额本金付息方式偿还贷款。
建设期利息计算公式=（年初融资本金累计+本年融资/2）*融资利率，即： 建设期第一年利息=34080/2×6.37%=1085.45 万元； 建设期第二年利息=（34080+1085.45+34080/2）×6.37% =3325.49 万元。 则：运营期应还融资本金=34080+1085.45+34080+3325.49=72570.94 万元 当年融资支出=（融资本金-之前年度已偿还本金）×融资利率+融资本金/ 运营期年数，具体测算见下表：
2.1 项目资本金及合理利润
本项目中，项目公司项目资本金拟设定为 17040 万元，政府出资 1704 万元， 社会资本出资 15336 万元。
以“财金【2015】 21 号”中财政承受能力公式测算，本项目支付项目资本 金成本及合理利润为 23695.92 万元（13 年）。
运营期第 1 年项目资本金成本及合理利润=15336×（1+8%）×（1+5%） ^1/13=1337.77 万元。以此类推计算之后年度的项目资本金成本及合理利润（详 见下表。
关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知
第 四条
财 政 承 受 能力 论 证 采 用 定 量 和定 性
分析方法 ，坚持合理预测 、公开透 明、从严把关 ，
统 筹处 理好 当期 与 长 远 关 系 ，严 格 控 制 Ｐ Ｐ Ｐ项 目
第 十 四条
财 政部 门 （ 或 Ｐ Ｐ Ｐ中心 ） 应 当综
会资本 共 同组 建 项 目公 司 的情 况 下 ，政府 承担 的
合考 虑各 类 支 出 责任 的特 点 、情 景 和 发 生 概 率 等
股 权 投资 支 出责 任 。如 果 社 会 资 本 单 独组 建 项 目 公 司 ，政府 不 承担股 权投 资支 出责 任 。
是 政 府 履 行 合 同 义 务 的 重 要 保 障 ，有 利 于 规 范 Ｐ Ｐ Ｐ项 目财 政 支 出管 理 ，有 序 推 进 项 目实 施 ，有
效 防范 和控 制财 政 风险 ，实 现 Ｐ Ｐ Ｐ可 持 续发展 。
Ｐ ａ ｒ ｔ ｎ ｅ ｒ ｓ ｈ ｉ ｐ ，以下简称 Ｐ Ｐ Ｐ ）项 目实施 ，保 障政府
２ ０ １ ５年 第 ４ 期
●政 策 法 规
关 于印发 《 政 府 和社会 资本合 作 项 目 财 政 承 受 能 力 论 证 指 引》 的 通 知
。财金 ［ ２ ０ １ ５ ］２ １ 号
各省 、 自治 区、 直 辖 市 、 计 划 单 列 市 财 政 厅
（ 局） ，新 疆 生产建 设 兵 团财 务 局 ：
目。各级财政部 门应 当在编制年度预算和 中期财 政规划时 ，将项 目财政支 出责任纳入预算统筹安
财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引
财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金[2015]21号各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），为有序推进政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目实施，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险，现印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。
请遵照执行。
附件：政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引财政部2015年4月7日附件：政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引第一章总则第一条根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）等有关规定，制定本指引。
第二条本指引所称财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。
第三条开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。
政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(2015)
政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（2015）各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），为有序推进政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目实施，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险，现印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。
请遵照执行。
附件：政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引财政部2015年4月7日附件：政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引第一条根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）等有关规定，制定本指引。
第二条本指引所称财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。
第三条开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。
第四条财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。
PPP项目是否都需要做财政承受能力论证？
PPP项目是否都需要做财政承受能力论证？问：某公司有个PPP项目，回报机制拟采用使用者付费方式。
请问：采用使用者付费方式的项目，需要做财政承受能力论证吗？答：PPP项目按回报机制不同来划分，有政府付费、可行性缺口补助和使用者付费等不同模式。
关于各种不同回报机制下的PPP项目是否都必须做财政承受能力论证，目前尚有一定分歧。
主要观点及依据大致如下：（1）使用者项目无须开展财政承受能力论证。
持这一观点的人士认为，根据《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）第九条“……财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证……”的规定，只有部分政府付费或政府补贴的项目，才需开展财政承受能力论证；对于使用者付费的项目，无须进行财政承受能力论证。
（2）PPP项目均须开展财政承受能力论证。
持这一观点的人士认为，根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）规定，财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任。
因此，PPP 项目只要可能存在财政支出责任的，均须开展财政承受能力论证。
笔者认为第二种观点更加合理，理由简述如下。
PPP项目的财政承受能力论证，除了要识别和测算当地财政部门是否能够承受某个特定PPP项目的财政支出责任以外，还要开展行业或领域均衡性评估，防止某一行业或领域PPP项目过于集中现象发生。
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等相关文件的规定，PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等内容，运营补贴只是财政支出责任中的其中一项内容。
在使用者付费模式下，虽然政府不需要承担运营补贴支出责任，财政支出责任一般相对较小，但股权投资责任、风险承担责任和配套投入责任依然存在，这些支出责任理论上仍有可能导致当地财政支出责任过大而难以承受。
因此，即使在使用者付费模式下，开展财政承受能力论证依然很有必要。
财政承受能力论证报告
铜仁市客运北站建设项目PPP模式财政承受能力论证报告建设单位：铜仁市梵净山投资有限公司编制单位：重庆驰久投资咨询有限公司编制时间：二0一五年九月铜仁市客运北站建设项目PPP模式财政承受能力论证报告目录前言 (1)1财政支出责任识别 (1)1.1股权投资支出责任 (1)1.2运营补贴支出责任 (1)1.3风险承担支出责任 (1)1.4配套投入支出责任 (3)2财政支出测算 (4)2.1股权投资支出测算 (4)2.2运营补贴支出测算 (4)2.3风险承担支出测算 (4)2.4配套投入支出测算 (6)2.5测算结果 (6)3财政承受能力评估 (8)3.1财政支出能力评估 (8)3.2对地方政府债务影响评价 (9)3.3行业和领域平衡性评估 (9)4结论 (11)前言铜仁市位于贵州省东北部，已建成公路、铁路、内河航运和航空等交通工具，基本构成了立体交通网络。
目前，铜仁市已列入国家公路运输枢纽城市，主城区现有梵宇长途客车站、金滩汽车客运站、铜仁客运南站三个客运站。
经过多年运营后，铜仁市城区三个客运站受历史条件所限，在实际运营中出现了很多问题和矛盾，突出体现在基础设施条件差，运营受限，管理困难；场站设施规模小，且没有发展空间。
本项目是铜仁市纳入城市规划建设的唯一的一级客运站，项目建成后不仅能够解决现有客运站的很多问题和矛盾，能够满足当前及长远客运发展需要。
项目建设用地面积约64亩，总建筑面积32734平方米，项目总投资19580.67万元。
铜仁市政府拟采用PPP模式实施铜仁市客运北站建设，采用PPP模式有利于缓解铜仁市的财政压力，将项目风险在项目实施机构和社会投资人之间进行合理分配，创新和探索一种社会投资人参与的新的投融资模式，有利于充分发挥市场机制作用，降低项目全生命周期费用，并且提升公共服务的供给质量和效率。
本项目PPP模式选择采用BOO（建设-拥有-运营）运作方式,由政府授权铜仁市梵净山投资有限公司代表政府，以土地使用权作价入股与社会投资人共同组建项目公司，授予项目公司17年（不含建设期）特许经营权，项目公司负责融资、建设、运营管理，特许经营期内社会资本不具有PPP项目的资产及运营处置权。
“财政部21号文件公式”在PPP实践中的争议探讨
“财政部21号文件公式”在PPP实践中的争议探讨▶▶▶05月29-31 西安市（PPP项目整改后的规范运作实战分析、要点难点提炼（方案、流程、合同、采购、财务测算等）、PPP落地项目再谈判要点深度解析、PPP项目整改后可融资性的考虑、近期PPP监管新规对PPP项目融资带来的影响、PPP项目资本金融资（产业基金模式）的运作方式及创新案例、PPP项目的债权融资.....等）▶▶▶识别下方“二维码”即可直接报名PPP实操学习“财政部21号文件公式”在PPP实践中的争议探讨邹晓勇财政部2015年发布的财金〔2015〕21号文件《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，对政府补贴责任提出按以下公式核算：（此公式中，N是运营第*年，为浮动值）21号文件第十七条、第十八条则规定了年度折现率、合理利润率的取值。
“第十七条年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。
第十八条合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定”。
21号文件测算公式发布后，在PPP市场引起争议。
主要原因是此公式一般只在学术界使用，现实中用的很少，市场不熟悉。
2015年一些政府和咨询公司按此公式操作后，在实践中逐渐暴露出问题：一是由于21号文件公式是双指标（年度折现率、合理利润率），从21号文件不能直观看出收益率，只知道收益率比年度折现率略高。
理论上，如果“合理利润率”取值为零，“年度折现率”就是收益率值。
二是由于“年度折现率”、“合理利润率”取值要求“参照同期地方政府债券收益率、商业银行中长期贷款利率”，而地方政府债券收益率普遍不到3.5%（见下图），“参照”也没有上下取值范围，按此公式推算出来的收益率，往往低于市场一般回报率，导致项目没有社会资本响应。
即使从理论上来说，“年度折现率参照同期地方政府债券收益率”也是不合理的：一是因为债券是只要每年支付利息即可（到期一次性还本），而PPP项目中BOT模式是主流，是要每年还本付息的，还本支出如何体现？二是从年限上来看，地方政府债券年限一般在10年以下（10年以上的只有国债了），而PPP项目的年限不低于10年，参考意义不大。
财政部发文指引政府和社会资本合作项目财政承受能力论证
财政部发文指引政府和社会资本合作项目财政承受能力论证佚名
【期刊名称】《安徽水利财会》
【年(卷),期】2015(000)004
【摘要】<正>为有序推进政府和社会资本合作(PPP)项目实施,保障政府切实履行合同义务,有效防范和控制财政风险,财政部不久前印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015J21号),包括总则、责任识别、支出测算、能力评估、信息披露、附则等内容。
该指引指出,财政承受能力论证采用定量和定性【总页数】1页(P30-)
【正文语种】中文
【中图分类】F283
【相关文献】
1.财政部等三部门联合发文规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化 [J], ;
2.财政部有关负责人就《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》有关问题答记者问 [J], 国库司
3.关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知 [J], 财政部
4.财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知 [J],
5.财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知 [J],
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浅议PPP项目的财政承受能力论证
浅议PPP项目的财政承受能力论证自《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）发布以来，PPP项目的“识别”阶段新增两个必经程序，即物有所值评价和财政承受能力论证。
根据财政部的相关规范性文件的规定，只有通过这两个程序的PPP项目，方可启动实施方案的编制。
物有所值评价和财政承受能力论证通常被称为“财政双评”，是PPP项目中较为重要的政府内部程序，也是PPP项目投资人和融资机构比较看重的合规要件。
笔者结合近两年参与PPP项目财政双评的评审经验，以及财政承受能力论证（下称“财承”）的相关规定，对财承环节的若干问题进行简单探讨。
一、财承的编制依据根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号，下称“21号文”），“财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据”。
因此，财承环节所识别和测算的，是PPP项目中的各项财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
二、与财承相关的若干问题1、财承论证的政府支出责任范围财承报告中，应对政府支出责任进行全面论证，包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
在部分PPP项目财承报告中，对于运营补贴、股权投资两部分内容的测算较为详细，有明确的金额（股权投资）和测算公式（运营补贴），但风险承担部分的测算往往语焉不详，笔者曾经见过某项目的风险承担支出预测结果为0，理由是该项目为使用者付费项目，政府不需要承担项目的经营风险。
根据21号文，“风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。
通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任”。
由于PPP项目中的政府方和社会资本方均需承担一定的风险（具体内容应在《实施方案》的风险分担机制中予以明确），特别是考虑到绝大部分PPP项目的公共属性，即使是纯粹的使用者付费项目，也应当考虑政府方可能承担的一般补偿、临时接管及提前终止补偿等支出责任。
财金[2015]21号公式解读
![财金[2015]21号公式解读](https://img.taocdn.com/s3/m/97f0ca21376baf1ffc4fad50.png)
21号文件公式解读导读PPP项目运作实施的核心是财务方案，它决定了社会资本方获取回报的路径和收益率水平。
除纯经营性项目外，财务方案最重要的是测算运营期间政府补贴支出数额。
本文首先对财金21号文中的政府补贴公式里的参数进行解读，进而展开21号文公式的适用性问题分析，最后展开21号文政府补贴公式在实务中的运用分析并作出相应思考。
2015年4月，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），其中的第十六条是计算运营期内各年政府运营补贴支出数额的公式（以下简称“21号文公式”）。
在PPP项目实务运作中有不同的操作思路和财务模型，21号文公式其实也是一个财务模型。
自21号文公布后，21号文公式是否适合及如何用于PPP项目的采购就存在分歧。
不少人认为21号文公式合理又很简洁，适用于PPP项目采购。
笔者全程参与国内某试点城市的地下综合管廊PPP项目的咨询工作，对此有如下分析思考。
一、21号文公式介绍21号文公式的相关表述：“第十六条运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。
对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。
政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润。
计算公式为：对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。
政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。
计算公式为：n代表折现年数。
财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。
”应该说该公式有其合理性。
该公式是计算PPP项目运营期每年的财政补贴额，其原理是将项目全部建设成本除以运营期年限得到每年应分摊的建设成本额，计算其终值；连同当年运营成本，再分别加上合理利润，给予社会资本方合理回报；对可行性缺口补助模式的PPP项目，再从中扣除项目公司收到的使用者付费数额。
财政承受能力论证测算指标及方法
财政承受能力论证测算指标及方法根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）及《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金[2015]21号）的规定，为规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，确保财政中长期可持续性，财政部门根据项目全生命周期内的财政支出、财政债务等因素，对本项目开展财政承受能力论证。
每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
“通过财政承受能力论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。
“未通过财政承受能力论证”的项目，则不宜采用PPP模式。
一、财政承受能力论证依据1、《中华人民共和国预算法》2、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）3、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）4、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）5、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库[2014]215号）6、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）7、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金[2015]21号）8、《财政部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29号）9、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）10、《国家发展改革委国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2015]445号）11、《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）12、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）13、《山东省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（鲁政发[2015]12号）14、《省财政厅、省发展改革委、人民银行济南分行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知》（鲁政办发[2015]35号）二、财政承受能力支出责任识别PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
解读财金[2015]21号文政府付费公式
![解读财金[2015]21号文政府付费公式](https://img.taocdn.com/s3/m/546410392f60ddccda38a055.png)
解读财金［2015］21号文政府补贴公式神州长城基础设施投资有限公司撰写人：于同胜在PPP项目实施过程中，对于社会资本方最重要的就是运营期间的收益率是否达到自己的期望值，而财金［2015］21号（以下简称21号文）文中政府补贴公式并不能直接反应运营期内各年的收益率的多少。
近期经常跟别人讨论、争论财政运营补贴测算公式。
很多人质疑21号文关于运营补贴公式有问题。
以前我也心存疑问，但现在我认为21号文基于成本的计算方式，不仅原理没有问题，而且还非常合理，同时又避免了采用“固定回报”方式进行变相融资的嫌疑。
那么， 21号文政府补贴公式为什么合理，它的科学之处是什么呢？现将21号文政府补贴公式解读如下：一、21号文第十六条政府补贴公式的规定21号文第十六条规定：运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。
对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。
政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。
计算公式为：对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。
政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。
计算公式为：n代表折现年数。
财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。
根据上述21号文第十六条原文的规定可知：1、年均建设成本（折算成各年度现值）就是将建设期各年的建设投资总额（包含建设期利息），根据年度折现率将建设期投资总额折算成现值，平均分配到运营期各年的数值，也就是年均建设成本=建设期各年的建设投资现值总和/运营年限。
2、年度折现率： 21号文第十七条规定：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”。
这说明年度折现率是随着地方政府债券收益率变化而变化的，不是在整个运营期内不变的。
PPP项目财政承受能力论证范本
PPP项目财政承受能力论证报告（财政部门）（实施机构）（咨询单位）年月日目录一、项目基础信息 (1)（一）项目名称 (1)（二）实施机构 (1)（三）项目概况 (1)（四）项目运作方式 (1)（五）风险分配框架 (2)二、责任识别 (6)（一）股权投资支出责任 (6)（二）运营补贴支出责任 (6)（三）风险承担支出责任 (6)三、财政承受能力论证 (7)（一）财政支出责任识别及测算 (7)（二）财政承受能力评估 (9)（三）地方政府债务影响评估 (13)（四）行业和领域均衡性影响评估 (13)四、结论 (13)一、项目基础信息（一）项目名称PPP项目（以下简称“本项目”）。
（二）实施机构由作为本项目实施机构具体负责项目准备、采购、执行、移交及全生命周期监管等工作并代表人民政府签署PPP项目合同。
（三）项目概况项目基本情况。
（四）项目运作方式据《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）等文件精神，准经营性项目：采用建设—运营—移交（BOT）、设计—建设—运营—移交（DBOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。
要建立投资与收入的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。
针对项目特点，从以下方面分析运作方式影响因素：（1）收费定价机制（2）项目投资收益水平（3）风险分配基本框架（4）融资需求综合考虑项目收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求等因素，作为新建/扩建项目，PPP项目可采用的运作方式。
该运作方式下，地方人民政府授权作为项目实施机构，通过公开、公平、公正的竞争方式选择社会资本方，并与中标社会资本方签订《投资协议》。
之后由中标社会资本在组建项目公司，人民政府授权与项目公司签署《PPP项目合同》，授予项目公司该项目的特许经营权。
项目公司承担本项目的投融资、建设、运营及维护等工作，并通过可行性缺口补助/政府补贴/使用者付费方式实现投资回收并获取投资回报。
《PPP项目合同系列谈》之十七 “回报机制”
《PPP项目合同系列谈》之十七“回报机制”01回报机制的分类在PPP项目中，常见的付费机制主要包括以下三类：政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。
（一）政府付费的定义及适用条件政府付费（Government Payment）是指政府直接付费购买公共产品和服务。
其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府、而非项目的最终使用者。
适用条件为不具有向公众或终端用户收费的功能，如：市政道路、综合流域治理、海绵城市等。
（二）使用者付费的定义及适用条件使用者付费（User Charges）是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。
在此类付费项目中，项目公司一般会承担全部或部分项目需求风险。
如高速公路、地铁、市政供水等项目。
适用条件：（1）项目使用需求可预测，项目需求量是否可预测以及预测需求量的多少是决定社会资本是否愿意承担需求风险的关键因素。
（2）向使用者收费具有实际可操作性，在采取使用者付费机制的公路项目中，如果公路有过多的出入口，使得车流量难以有效控制时，将会使采取使用者付费机制变得不具有成本效益，而丧失实际可操作性。
（三）可行性缺口补助的定义及适用条件可行性缺口补助（Viability Gap Funding，简称VGF）是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性。
可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择，通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的项目，如文化及体育场馆、保障房等。
02付费机制（一）政府付费政府付费项目根据类型的不同，通常又分为可用性付费、使用量付费。
1、可用性付费模式（Availability Payment）在可用性付费模式下，政府付费通常由可用性付费和运维服务付费组成。
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关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知财金[2015]21号消息来源：中税网各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），为有序推进政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目实施，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险，现印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。
请遵照执行。
附件：政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引财政部2015年4月7日附件：政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引第一章总则第一条根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）等有关规定，制定本指引。
第二条本指引所称财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。
第三条开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。
第四条财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。
第五条财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。
“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。
“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。
第六条各级财政部门（或PPP中心）负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。
省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。
第七条财政部门（或PPP中心）应当会同行业主管部门，共同开展PPP项目财政承受能力论证工作。
必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。
第八条各级财政部门（或PPP中心）要以财政承受能力论证结论为依据，会同有关部门统筹做好项目规划、设计、采购、建设、运营、维护等全生命周期管理工作。
第二章责任识别第九条 PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
第十条股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。
如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。
第十一条运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。
不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。
政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。
第十二条风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。
通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。
第十三条配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。
配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。
第三章支出测算第十四条财政部门（或PPP中心）应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。
第十五条股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。
股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。
计算公式为：股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股权比例第十六条运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。
对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。
政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。
计算公式为：当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+年度折现率）n财政运营补贴周期（年）+年度运营成本×（1+合理利润率）对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。
政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。
计算公式为：当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+年度折现率）n财政运营补贴周期（年）+年度运营成本×（1+合理利润率）-当年使用者付费数额n代表折现年数。
财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。
第十七条年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。
第十八条合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。
第十九条在计算运营补贴支出时，应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响。
第二十条 PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任。
在可行性缺口补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。
在计算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响。
第二十一条风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。
如果PPP合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。
比例法。
在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。
情景分析法。
在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。
计算公式为：风向承担支出数额=基本情景下财政支出数额×基本情景出现的概率+不利情景下财政支出数额×不利情景出现的概率+最坏情境下财政支出数额×最坏情景出现的概率概率法。
在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。
第二十二条配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。
配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。
计算公式为：配套投入支出数额=政府拟提供的其他投入总成本-社会资本方支付的费用第四章能力评估第二十三条财政部门（或PPP中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估。
第二十四条财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。
财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。
第二十五条每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。
第二十六条鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务。
同时，审慎控制新建 PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。
第二十七条在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。
第二十八条“通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。
第二十九条在PPP项目正式签订合同时，财政部门（或PPP中心）应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致，防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化。
财政部门要严格按照合同执行，及时办理支付手续，切实维护地方政府信用，保障公共服务有效供给。
第五章信息披露第三十条省级财政部门应当汇总区域内的项目目录，及时向财政部报告，财政部通过统一信息平台（PPP中心网站）发布。
第三十一条各级财政部门（或PPP中心）应当通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况。
应披露的财政支出责任信息包括：PPP项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。
第三十二条项目实施后，各级财政部门（或PPP中心）应跟踪了解项目运营情况，包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，定期对外发布。
第六章附则第三十三条财政部门按照权责发生制会计原则，对政府在PPP项目中的资产投入，以及与政府相关项目资产进行会计核算，并在政府财务统计、政府财务报告中反映；按照收付实现制会计原则，对PPP项目相关的预算收入与支出进行会计核算，并在政府决算报告中反映。
第三十四条本指引自印发之日起施行。
附：PPP项目财政承受能力论证工作流程图责任识别股权投资 运营补贴 承担风险 配套投入支出测算能力评估依据实施方案中的项目资本金要求及项目公司股权结构，测算股权投资支出责任 依据建设成本、运营成本和利润水平，测算运营补贴支出责任 依据比例法、情景分析法及概率分析法，测算承担风险支出责任 依据政府拟提供的其他投入总成本和社会资本方为此支付的费用，测算配套投入支出责任 政府付费模式 可行性缺口补助模式财政支出 能力评估 行业和领域 均衡性评估信息披露项目名录项目信息财政支出责任情况。