新西兰公共教育改革_制度变迁与组织重构

- 1 -内容提要：上世纪年代末，新西兰的80公共教育系统开始了一场深刻的变革，改革以“经济、效率、效益、公平”为原则，重建了公共教育得以建基的制度安排和组织结构。

市场竞争机制的引入弱化了政府管制的力量，不同管理层级间的权力得以重新分配，从而使各利益主体的权责关系更加明确。

关键词：新西兰；公共教育；制度变迁；组织重构上世纪年代，新西兰政府在公共领域80内部发起了一场雄心勃勃的改革，围绕 “经济、效率、效益、公平”（简称为）的宗旨，对包括教育系统在内的公共"4E"领域的管理制度和机制进行了全面而彻底的改革。

新西兰因此成为新公共管理运动这一全球化改革的领跑者之一。

公共教育作为国家用来确保其延续性的最重要途径，成为新西兰公共管理改革的重要组成部分。

新西兰这场开始于年代末并持续至今的公共教育80改革，改变了公共教育系统基本的制度安排，也改变了教育系统的运行机制。

一、新西兰公共管理改革的总体框架新西兰的公共管理改革在所有“新公共管理国家”[1]中是最为全面和彻底的。

国民经济的压力，高层政治家改革的责任以及一系列促成改革的思想是其进行改革的直接动因。

新西兰的国民收入在年代曾排名世界50第三，但在此后却停滞不前，到年新西1984兰的失业率从年代初的几近为零攀升到70％，人均收入世界排名下滑到第二十一5.4名。

改革前新西兰长期奉行对国民经济的积极干预政策，国民经济的为政府拥有12.5%和运作，政府机构庞大。

政府通过公共补贴、高额关税和进口控制，保护着国内企业，市场作用受到限制，医疗、住房和高等教育都由国家补贴。

经济的衰退使得政府无力负担这些公共支出，国家债务庞大、通货膨胀加剧。

年，戴维·兰格领导的工党1984(The 上台后，认为高度干涉主义的经Labor Party)济政策已经失败，并开始着手在公共部门和管理部门进行改革。

公共选择理论、公共政策、交易成本经济学等理论被引入到改革实践中，新西兰财政部的一份报告指出：[2]总之，政府干预的结果是减少了自由选择，进而缩减了公民责任范围和减弱了社会中具有的自我调控能力，而这一能力是一个自由社会通过个人行为的集合而解决问题的理想方案，它不寻求形式上的共识，只追求自由选择。

改革针对当时国民经济的状况实施了一系列激进的解决办法：放松对经济领域的管制、国有企业的私有化和公共管理改革。

年颁布的《国有企业法案》，为政府机1986构和国有企业的公司化提供了依据，年1988的《国家部门法案》和年的《公共财政1989法案》，旨在将私营部门的管理实践引入公新西兰公共教育改革：制度变迁与组织重构复旦大学高等教育研究所 田凌晖共部门，“改变了政府的组织结构和公共机构管理的基本规则……政府管理者获得了更大的自主权，同时也肩负了更多的绩效责任”。

[3]年，国家党获得执政权后，并1990没有停止这一进程，年出版了《迈向1993年》，提出了新西兰的发展愿景和战2010略。

年工党重新掌权，于次年颁布《财1993政责任法案》，这些法案和声明使得新西兰的公共部门从“总体上转向小政府、低福利、少服务和弱管制”。

[4]在整个改革进程中，新西兰政府分别在年和年对改革进行了两次大规模的19911996评估，都得到了积极的结果：“改革的框架是好的，大量改革的好处正在实现”，以及“达到了大多数预期期望”。

[5]改革的绩效结果也显现出来，在年的《世界竞争力1993报告》中，新西兰的政府质量在工业化国家中排名第一，企业社区信心指数排名第二。

著名的政府再造大师戴维·奥斯本评论道：“新西兰的政府再造者比世界上其他任何国家的再造者步子更快、更加敢作敢为。

”[6]二、新西兰公共教育的制度变迁新西兰公共教育系统的改革是其私营和公共部门普遍重构的一部分。

在私营和公共领域，当时的主题是缩减规模，减少规制，竞争和效率。

最初的改革被设计为减少联邦的权力，使国有企业能像私营公司那样运行。

随着改革的推进，注意力随后转向了医疗和教育等领域。

“一系列官方委员会警告道，教育系统已经变得上层臃肿，行动缓慢，反应迟钝，学校管理者在工作时没有必要受到限制，教育部的过时的结构潜在地破坏着教和学的质量”。

[7]然而，与对旧教育系统之失败的感知相比，新西兰公共教育的改革更源于对通过治理改革学校将会运作得更好这一信念的坚持。

年，首相戴维·兰奇兼任教育部1987长，着手建立了一系列工作组，其中有三个关于教育的工作组：米德委员会（Meade，有关幼儿教育），霍克委员会Commission（，有关中学后教育）和Hawke Commission由商界领袖布赖恩·皮科特领导的负责研究教育管理体制的构建策略的皮科特特别工作组。

皮科特特别工作组历 (Picot Task-force)时个月，通过广泛调查和听取教育内外部9人士的意见，于年月发表了后来证明19885对新西兰公共教育重建产生深远影响的研究报告——《为卓越而管理：教育的有效管理》（Administering for Excellence:，也称Effective Administration in Education《皮科特报告》）。

该报告指出：对现行制度修修补补不足以实现现在所需要的改进……我们认为进行彻底变革的时机已经到来，特别是要减少介于中央政策、提供资金和服务与学校或教育机构开办教育之间的决策点的数量。

[8]作为政府对《皮科特报告》的回应，年月政府发表了题为《明日学校》19888的文件，成为引领开始(Tomorrow's School)于年的新西兰教育系统重构的纲领性文1989件。

《明日学校》的核心观点有：[9]、在每个学校建立主要由推选出的家1长组成的管理委员会，并赋予这些委员会管理财务、人事和学校政策的权力。

、给每个学校都颁发一个特许2状——一个关于学校本质与目的的协议——它将由教育部长批准，并规定不断进行评估。

、给家长在选择学校送孩子上学方面3以一定的自由。

、取消教育部的很多职能，将其名称4由改称为"Department of Education""Ministry，并将这些职能转交给学校和of Education"自治的准政府机构，减少其雇员。

- 2 -整体而言，新西兰国家教育系统重构的进程可以分为两个阶段：[10] 第一阶段，开始于年，放弃了国家长期的、官僚的令1989人窒息的、集权化的学校治理系统，转而将国家所初等和中等学校的实际控制权转2700交到由地方选举的家长占多数的学校托管委员会。

第二阶段，(school board of trustees)年新选举的国家党政府推出了一个更为1991激进的改革议程，开始通过废除就近入学，零使家长拥有在所有公立学校范围内为子女选择学校的权力，营造了一种更具竞争性的氛围，课程和评估也得到进一步强调。

资料来源：《教育改革——从启动到成果》，教育科学出版社，，个别译法略有改动。

p50- 3 -三、新西兰公共教育的组织重构在年新西兰对实行了一百多年的教1989育制度进行大刀阔斧的改革之前，新西兰拥有所学校，大约，名学生和约2700700000，名教师，以上的学生在公立学4000085%校接受教育。

教育部和政府的其他部一样在自己的领域起着最重要的作用，管理着包括固定资产、学校督导、教育经费、教师聘用和培训以及课程支持等学校的外部和内部事务。

国家有一整套课程纲要，没有系统的国家考试，只有在学生离开学校时需要参加一个毕业考试。

(School-leavy exams)《明日学校》的方案宣称，改革是为了满足长期以来人们对本国学校组织结构加以调整的需要。

改革引入了一些新的制度安排，改变了教育系统原有的组织结构及其功能。

、新的教育部1(The Ministry of Education)年前，教育部1989(The Department of 是一个由许多董事会、三个地方Education)行政机构和十三个督学团组成的庞大的科层机构，事无巨细地管理着学校教育方方面面的事务。

改革后新的教育部无论在规模上，还是在职能上都得到了较大幅度的精简。

教育部主要任务有三项：政策发展、资金筹措以及国有资产的管理。

教育部将原有的教育督导职能转给了评审和审计局(Review and，后来这个机构更名为教育评Audit Agency)审办公室，将学校(Education Review Office)和中等后学历资格认定转给了新西兰学历资格管理署(New Zealand Qualification，更多的职能被转交到了Authority, NZQA)学校层面。

这样原来组织庞大的教育部分化为新的教育部、国家教育资格认证机构、教育评审办公室等几个中央组织，这些独立的中介机构通过和教育部签订合同履行其职责。

、教育评审办公室2由英国教育体系发展而来的新西兰的教育体系，有着悠久的教育督导的传统。

改革之前，教育部向各地派驻督导，建立起一个督导网络。

督导承担着一系列业务责任，包括监督校长和教师的工作、审议通过提出的建议、给教师打分、对专业发展机会进行控制、对学校之间的教师流动加以控制、对学校内部职位进行控制，以及对学校教职员工的专业发展给予指导和帮助。

新西兰教育改革的一项重要举措就是成立了独立于教育部之外的教育评价中介组织——教育评审办公室，负责调查并向公众汇报学校的表现。

其宗旨在于使校董会了解学校工作人员的工作情况，向政府提供有关学校运作情况的信息，向教育系统之外的群体提供信息。

教育评审办公室在评价方式上放弃了过去基于过程的评价方式，转而推行一种基于结果的评价方式——问责制。

教育评审办公室每两年要(Accountability)对国内所有的学校进行一次评审，派到每所学校的评审队伍由名成员组成，他们都2-5有担任教师的经历，评审组成员通过参观教室，浏览学校文件和记录，与校方讨论评价报告的草案等途径了解学校运营情况，评审结束后需要形成一份评价报告，最终的评价报告不仅需要列出学校的优势，还需要列出有待学校改进的问题。

教育评审办公室先后开发出三种目的和功能不同的学校评审方式：⑴保障审计，用于检查(assurance audit)校董会是否很好地履行了学校宪章和国家与学校之间的一些协议赋予其的法律责任，于年首次施行。

1992⑵效能评审，始于(effectiveness review)年，旨在评估学生的成绩和一个学校的1993- 4 -教学工作和管理活动对学生成绩的影响。

⑶评价服务，其工(evaluation services)作内容是以学校评价和其他专项调查的资料为基础进行元评价。

与英国教育标准局不同，教育评审办公室并不根据固定的标准来评价学校的工作，而是了解学校自身的公众效应。