审计发展前沿

我国政府绩效审计的问题及对策

摘要:政府绩效审计是政府审计发展的必然趋势,已在世界范围得到广泛开展。实践证明,政府绩效审计在促进政府改善管理、提高公共资源使用效益方面发挥着巨大作用。我国政府绩效审计是上个世纪80年代中期兴起的经济效益审计。随着我国经济体制和政治体制改革的逐步深入，政治、经济和社会环境均发生了深层次的变化，绩效审计已逐步成为政府和社会关注的中心，政府绩效审计的推广实施已势在必行。本文通过分析我国政府绩效审计存在的问题，提出相应的对策。

一、政府绩效审计的基本内容

政府绩效审计是对政府管理活动的经济性、资源使用的效率性、达到目标的效果性进行的审计。在2003年新修订的美国《政府审计准则》中，对绩效审计是这样描述的：“基于客观的评价标准以及提供一个预期的焦点或在一些最佳实践中或交叉问题上合成信息的评价，为了对一个项目的绩效和管理作出独立的评价，绩效审计需要做一种客观的、系统的证据检查，为项目更好地运作、为实施监督所采取纠正措施的有关各方进行决策和改善公共责任性提供信息。绩效审计围绕着一系列的目标进行，包括评价项目的效果性的目标；经济性和效率性的目标；内部控制的目标；与法律或其他条款符合的目标和提供预期分析、引导或简要信息的目标等。绩效审计在负担大范围的工作，抑或是小范围的工作时会使用不同的方法，例如对不同层次的分析、研究或评估；通常还会提供调查研究的结果、结论和一些建议；以及出具一份报告。”不难看出，政府绩效审计主要包括：一是强调对资源使用的经济、效率和效果三方面的审计。这里的要点是计划和输入的经济性、过程的效率性和结果的效果性。简而言之，经济性即花得少，效率性即花得好，效果性即花得值。二是对被审计单位履行职责过程的审计。以对项目建设为例，检查经济性，即要根据投标、合同以及项目控制程序，确定各建设项目或设施是否根据要求，按照规定的时间，用最低的成本或在批准的费用范围内建成，有无浪费；检查效率性，包括检查各项目或设施等硬件的实际使用、维护管理，各项资源分配的合理性，人员配备、服务体系等软件运行的情况等；检查效果性，即指被审计单位或实施的建设项目是否达到了既定的效果并满足了群众的基本要求。

我国广泛开展政府绩效审计有着比较完善的理论基础和实践经验。政府绩效审计发展至今，无论是理论上还是实践上都取得巨大的成就。Harold ngenderfer和Jack C.Robertson，以及John wanna,Christine&Chew等学者，对政府绩效审计进行了系统的阐述，并形成了专著。19世纪60年代，美国开始将绩效审计引入政府审计工作实践。70年代以后，美国、英国、加拿大、瑞典等国的绩效审计迅速发展起来，并纷纷通过立法将绩效审计列入法定范围，从世界范围看，绩效审计已经成为大部分国家政府审计的主流。目前美国审计总署对联邦政府财物活动的审计只占全部工作量的15%,大部分工作是对联邦政府进行业绩审核、项目评估、编纂分析等。澳大利亚绩效审计占政府审计工作量的50%以上，而瑞典和日本则占40%以上，英国占35%以上。我国也有许多学者对政府绩效审计进行了比较深入的研究。

二、我国政府绩效审计中存在的问题分析

（一）政府绩效审计认识的局限我国目前还处于社会主义初级阶段，整个社会的经济发展和管理水平都还不高。

西方审计从20世纪40年代诞生，经过多年的发展后已经在20世纪90年代形成了以绩效为中心的审计格局；而我国绩效审计的发展比西方资本主义国家落后了几十年。由于我国特有的文化传统和经济发展的局限性，人们认识不到审计，特别是绩效审计对决策和计划的重要性，认为我国无需绩效审计。考虑问题也仅是从简单的表面和是否符合当时的需要，而没有从长远利益考虑。受财务审计目标的影响，很多人认为我国政府审计工作的重点是真实性审计，开展绩效审计会妨碍真实性审计。这就使得政府行为容易忽视“经济性”、“效率性”

和“效果性”目标，这样极易造成资源的浪费。一个项目将要开始的时候，考虑得更多的只是工程是否在立项范围之内，而不是这个工程项目究竟能带来多大的绩效。特别是绩效审计一般是与这些政府官员的业绩工程，政绩项目直接碰撞的，最后被摈弃的往往是绩效审计。这种对政府绩效审计认识的局限性就导致了资源浪费。

（二）政府绩效审计法律、法规体系不健全

我国现行的审计制度建立于1983年，自此以后我国的政府审计在监督财政、财务收支的合理性和合法性，促进国民经济健康发展上发挥了重要作用。我国现行的政府审计体制依然延用20世纪80年代初的行政型审计模式，实行的是双重领导管理体制。这种体制的最大弊病在于管理权限的不确定性，容易出现权限不清，相互推诿的现象，影响政府绩效审计功能的发挥。再加之我国有关于审计方面的法律法规少，而现在我国审计方面最大的法律条文依据也仅是2006年颁布实施的新《审计法》，在实际工作过程中再辅之以《预算法》、《会计法》和独立审计的相关准则。而真正把政府绩效审计作为专门的法律法规并不多见。在经济高速发展的今天，市场经济正在逐步形成和完善，政府充当的是服务型和协调者的角色，只能从宏观上对经济进行调控，而不是亲自加入到经济活动中去。政府要做的首先应该是在该项经济活动得到审批之前将其利弊做最客观、最全面的分析，然后依据有关实在的法律条文实施。如果到了项目摆在眼前的时候再去考虑是否合法合规这样的问题就失去绩效审计本身的实质含义。没有明确的与开展政府绩效审计工作相适应的法律法规，是制约当前政府开展绩效审计工作的难题之一。

（三）审计队伍素质偏低

我国从事审计工作的人员存在的一个普遍问题就是素质偏低，无论是知识结构，专业素质还是工作能力以及新工作方法上都远达不到真正开展政府绩效审计的要求。由于审计人员本身对行政法规、财政财务和现代审计技术方面知识的缺乏，就有可能对政府的绩效审计工作造成误差。再加之从事审计工作的人员对政府工作和政府管理知识的不了解，更不可能站在政府的角度客观的去分析问题。大部分的审计工作人员缺乏审计理论基础知识，只是从实际中吸取知识，然后直接去指导实践工作，所以大多数人员的现场作业经验丰富，而综合分析问题的能力不强，对政策的理解水平、以及非审计方面的业务技能水平较低。由于我国审计制度建立较晚，在传统的审计制度刚刚确立且尚未充分发展完善的时，立马又要探求和学习先进的现代审计技术，这无疑给我国的审计工作人员提出了更高的要求。

（四）政府绩效审计的独立性不强

我国《审计法》明确规定：国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主持管理全国的审计工作。地方各级审计机关对本级政府和上一级审计机关负责并报告工作。在这种双重领导管理体制下，审计机关事实上从一开始就是政府的内部审计部门，严重制约了我国政府绩效审计的独立性，这主要体现在一方面审计机关要审计本级财政预算，另一方面预算执行中存在的许多问题无不与政府息息相关，审计监督对象主要是财政和其他预算执行部门及下级政府，这就不能有效保障政府绩效审计的独立性。在现行审计体制下，审计机构的“人、财、物”等受政府管理，这样审计机构就要受政府的影响。目前我国政府的审计机关工作人员的招聘工作和工资标准都是由国家的政府人事部门负责的，这在很大程度上影响了审计工作人员的独立性。

（五）审计方法、方式落后

目前我国绩效审计大部分仍停留在传统的方法和较低的一级审计层次上，即只重视财政、财务收支审计，而忽视了结合其经济性、效率性、效果性而进行的全面绩效审计。采用的传统方法局限于统计分析法、比较法、因素分析法、图表法等方法。随着审计内容的不断发展，单纯的定性分析已不能满足现有审计目标的需要，定性与定量相结合的审计方式越来越重要，并要针对不同的社会现状和社会需求，提出实际可行的审计策略。特别是对政府绩