中国边疆地区的社会政策

边疆地区的社会救助一．我国社会救助的发展及现状:社会救助是指国家和社会依照政策和法律的规定，向那些因各种（自然的、社会的、个人的）原因导致基本物质生活陷入困境、自己无力维持最低生活水平的人，提供各种形式援助的一种社会保障制度。

社会救助是社会保障制度中的一种。

目前在我国存在的社会救助的项目主要包括4个方面：救灾、救济、五保和扶贫。

①社会救助是中央和地方政府通过财政拨款，依法对特定的社会救助对象按规定向他们提供的社会援助。

中国的社会救济分为定期定量救济和临时救济两种。

享受定期定量救济的对象主要有三种人：城镇中无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人，严重残疾人和未成年的孤儿和部分农村五保对象；符合救济条件的精简退职老职工；符合党中央、国务院有关文件规定的需要特别给予救济的人员。

扶贫是指对农村中有一定的生产经营能力的贫困户，从政策、思想、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持，旨在使其通过生产经营活动摆脱贫困的社会援助。

随着城市经济体制改革的不断深入，城镇中的贫困人口，特别是城镇中的流浪乞讨人员的生活救助问题又引起了社会各界的广泛关注。

一方面，地方各级人民政府对城镇中的失业和下岗人员以及城镇中的困难家庭给予了特殊的救助，规定了城镇居民的最低生活标准；另一方面，以2003年"孙志刚"案件②为契机，国务院废止了多年来施行的《城市流浪乞讨人员收容审查办法》，颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，对于城市中的流浪乞讨人员从抓、堵的管理模式转变了社会救助方式，取得了很好的社会效果。

新中国成立后，救助农村和城镇贫困人口的生活成为人民政府的重要任务。

20世纪50年代中期后，在广大农村地区实行了合作化，农民的生、老、病、死都依靠集体经济组织来给予保障。

其中包括"五保户"制度。

城市居民基本上被安排在全民所有制企业和集体所有制企业就业，在计划经济体制下，城市居民的生活虽然有比较好的保障，但是总体生活水平并不高。

改革开放以后，作为世界上最大的发展中国家，中国的贫困问题引起了国内外的普遍关注。

在整个20世纪80年代，社会各界讨论得比较多的是中国农村的贫困问题，中国社会救济制度改革的重点也主要放在农村。

这些改革努力一直延续到20世纪90年代中期，其中大多数政策措施目前还在实行。

20世纪70年代末，中国农村处于绝对贫困状态的贫困人口有2.5亿人。

改革开放政策实施以后，通过推行家庭联产承包责任制等一系列"富民政策"，中国农村的贫困人口急剧减少。

1985年，为了实施大规模的扶贫开发活动，确定了以人均年收入200元为贫困线。

当时，在贫困线以下的贫困人口仍有1.25亿人。

经过政府和全社会的共同努力，到20世纪80年代末上述贫困人口已经减少到3000万人。

1991年，考虑到物价指数和生活费用指数的变化，为了更实事求是地研究和解决中国农村的贫困问题，将贫困线提高到300元，按这样的口径统计，当时中国的农村贫困人口为6000万人。

到1993年制定"八七"扶贫攻关计划时，又再次将贫困线提高到400元。

按照这个标准，中国农村贫困人口为8065万人。

在整个计划实施期间，扶贫攻关成效卓著，1996年中国农村的贫困人口已经减少到6000万人，到1998年又减少到5000万人，到1999年底中国的农村贫困人口已经减少到3000多万人。

对此，国际社会给予了高度评价，称之为"伟大的脱贫运动"。

二、当前社会救助工作存在的主要问题当前，我国社会救助工作总体进展较快，取得突出成效，但仍处于发展完善阶段，面临着一些需要认真研究解决的问题。

（一）法制建设相对滞后。

我国现行的社会救助政策虽已基本完备，但与法制化、科学化的要求尚有一定差距，其中最突出的问题就是没有一部社会救助基本法律，难以对社会救助相关问题进行全面、系统的规范和调整。

《城市居民最低生活保障条例》于1999年公布施行，已不能完全适应当前工作发展的需要；农村低保、医疗救助、临时救助等工作目前主要依据地方性法规和政府规章等规范性文件，不同程度存在着效力层次偏低、适用范围较窄、实施机制薄弱等问题。

在核批社会救助对象时，由于《商业银行法》等法律有限制条件，民政部门无法及时查询救助申请家庭财产等经济状况信息，再加上资格条件不够完备、审核审批程序不够严密、个别工作人员素质不高，造成一些地区出现社会救助对象认定不准确以及“关系保”、“人情保”等问题。

（二）制度发展不够平衡。

城乡社会救助体系框架虽已初步建立，但仍有一些困难群众和特殊情况难以纳入救助范围，制度体系需要进一步健全完善。

一些收入超过当地低保标准，而生活必需性支出较大的“支出型”贫困家庭难以获得救助；户籍不在本地的常住人口偶遇困难，也面临着在居住地难以享受救助的问题。

临时救助等制度需要进一步健全。

《自然灾害救助条例》需要进一步贯彻落实，城市救灾需要努力推进。

就救助水平和服务能力而言，城乡之间、区域之间的差距仍然较大。

（三）救助供给仍然不足。

随着我国经济实力不断增强，人民生活水平日益提高，当前的救助水平、救助内容和救助方式等与党和国家保障和改善民生的要求、与困难群众的期望还存在一定差距。

相当数量的地区没有实现农村五保“按标施保”，中央财政税费改革补助资金中的五保补助资金在有些地区没有得到有效使用；一些事实上无人抚养的困境儿童的保障政策尚未落实；老年人、残疾人、未成年人、重病人等特殊困难群体迫切需要的日常照料、心理咨询、护理康复等方面的服务还比较欠缺；因安置供养机构不足，一些查找不到户籍或监护人的流浪乞讨智障人员、精神病患者长期滞留在救助管理机构，挤占了有限的救助资源。

（四）制度衔接有待加强。

近年来，国家在保障和改善民生方面出台的政策比较多，涉及养老、就业、教育、医疗、住房、扶贫等多个方面。

虽然民政部、财政部、人力资源社会保障部、扶贫办等部门出台了一些制度衔接政策，但从总体上看，还需要进一步加强，从而形成衔接配套、各有侧重、相互补充、整体推进的民生保障格局。

同时，在制度执行中，相互之间的信息沟通和共享程度不高，协作力度尚需进一步加大。

（五）基层能力较为薄弱。

近年来，社会救助对象不断增加，救助内容不断拓展，工作任务日益繁重，规范化、精细化管理的要求也越来越高，特别是救助申请家庭经济状况核对机制的建立，对工作人员的专业水平提出了更高要求。

社会救助政策的落实主要依靠县及县以下基层民政工作人员，但当前基层普遍存在工作力量薄弱、工作经费短缺、工作条件落后、专业化和信息化程度不高等问题，制约了社会救助工作健康发展。

③三、今后一段时期我国社会救助工作的重点：随着我国改革开放的不断深入发展，社会各阶层的分化日益严重，反映贫富差距的基尼系数也已经接近警戒线，社会上出现了在各个方面都处于相对弱势的"社会弱势群体"。

要充分保障社会弱势群体的权利，就必须要从健全和完善社会救助制度出发，通过动员政府和社会的力量投入社会救助工程，来解决社会贫困人口和弱势群体的各种基本生活需要，尤其是改变他们的基本人权状况。

根据我国目前的具体国情，应当采取以下几个方面的措施来加强社会救助制度的建设：一是完善城乡居民最低生活保障制度。

要继续完善城市居民最低生活保障制度，建立与经济增长和物价水平相适应的救助标准调整机制；建立健全临时救助制度，帮助群众解决突发性、暂时性困难；完善城市生活无着流浪乞讨人员救助制度，特别要加强对流浪未成年人的救助。

要完善农村最低生活保障制度，在健全政策法规和运行机制基础上，将符合条件的农村贫困家庭全部纳入低保范围。

中央和地方各级财政要逐步增加农村低保补助资金，提高保障标准和补助水平。

落实农村五保供养政策，保障五保供养对象权益。

要不断提高扶贫开发水平，加大对农村贫困人口和贫困地区的扶持力度。

加大移民扶贫力度。

集中力量解决革命老区、民族地区、边疆地区和特殊类型地区贫困问题。

二是完善教育救助制度。

着眼于促进教育公平，今年将在全国城乡普遍实行免费义务教育。

国家将继续增加农村教育公用经费，提高保障水平。

适当提高农村贫困家庭寄宿生生活费补助标准。

继续落实保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育的措施。

在试点的基础上，从今年秋季起全面免除城市义务教育学杂费。

进一步完善普通本科高校、高等和中等职业学校国家奖学金助学金制度。

三是完善城乡医疗救助制度。

2008年，全国所有县（市、区）都要建立城市医疗救助制度，研究探索医疗救助制度与城镇居民基本医疗保险制度相衔接的有效形式。

继续完善农村医疗救助制度，并加强与新型农村合作医疗制度的衔接，资助符合条件的农村五保户、贫困户家庭成员和其他贫困农民参加新型农村合作医疗，对因患大病经合作医疗补助后个人负担医疗费过高、影响家庭基本生活的，再给予适当医疗救助。

四是建立健全廉租住房制度。

2008年年底前，所有市、县对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭，基本做到应保尽保。

东部地区和其他有条件的地区要将廉租住房保障范围扩大到低收入住房困难家庭。

今年中央用于廉租住房制度建设的资金68亿元，比去年增加17亿元，地方各级政府都要增加这方面投入。

还要加强农村住房建设规划和管理，切实解决农村困难群众住房安全问题。

五是进一步加强救灾减灾工作。

据统计，我国一般年份因自然灾害造成的人员伤亡数千人，直接经济损失达1000亿元以上，重灾之年，造成的人员伤亡和经济损失更为严重。

要把救灾减灾工作摆到社会应急建设的重要位置，常抓不懈。

2008年初我国部分地区出现历史罕见的低温雨雪冰冻极端天气，对灾区经济造成重大损失，给群众生活带来很大困难。

要抓紧灾后恢复和重建，同时要从这次特大自然灾害中总结经验教训。

加强电力、交通、通信等基础设施建设，提高抗灾减灾能力；加强应急体系和机制建设，提高预防和处置突发事件能力；加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究，提高防灾减灾能力。

六是完善落实优抚政策。

要落实有关政策规定，统筹解决退役军人的实际困难。

健全抚恤补助、生活待遇自然增长机制。

按照政府补助和个人负担相结合、政策照顾和大病救助相结合的原则，逐步建立体现优待优惠的优抚医疗保障制度。

推进退役军人安置改革，多方面帮助退役士兵实现就业。

七是支持慈善事业加快发展。

要完善和落实社会捐赠免税减税政策，进一步完善志愿服务扶持政策和激励措施，壮大志愿服务队伍。

积极培育发展社会慈善类民间组织，探索建立慈善组织行业自律机制和评估机制，促进慈善组织提高社会公信力。

要推动社会捐助活动大众化、经常化、规范化。

大力培养公众慈善意识，在全社会树立团结互助、和衷共济、扶贫济困、平等友爱的社会风尚。

最后，还要在社会救助领域加强专业社会工作人才培养和社会工作职业岗位开发，积极应用社会工作方法，提升社会救助管理和服务的科学化、专业化和人性化水平。