论国民政府对西南边疆及边疆民族的治理

2008年9月

第18卷　第3期中国边疆史地研究China ’s Borderland History and G eography Studies Sep 12008Vol 118No 13

论国民政府对西南边疆

及边疆民族的治理

Ξ马玉华

本文认为,20世纪30年代后,国民政府较重视对西南边疆及边疆民族进行治理,曾组织较大规

模的边疆民族状况调查,成立若干边政机构,重视发展西南边疆地区的经济与教育。其治理观念与政策既有超越前代之处,也有时代与阶级的局限性。

关键词　国民政府　西南边疆　边疆民族　治理

作者马玉华,1965年生,法学博士,南京大学历史学系博士后,云南大学人文学院副教授。地

址:昆明市翠湖北路2号,邮编650091。

近年学术界研究民国政府的边疆政策,取得不少成果,但以一般性叙述居多,如在对历代

民族政策与近代民族关系研究中提到民国政府的边疆民族政策,①少见概括性的研究。

②直接以民国政府边疆民族政策为研究对象的论著不多,所见者如阐述民国政府治理蒙藏和西南

边疆政策的一些成果,亦有待进一步概括与深入。

③本文收集相关资料,对国民政府治理西南边疆及边疆民族的观念与政策,进行分析并试为总结。

一

南京政府对边疆地区与民族的认识和政策,一方面有明显的时代局限,另一方面与此前的Ξ①②③如李国栋:《民国时期的民族问题与民国政府的民族政策研究》,民族出版社2007年版;马玉华:《国民政府对西南少数民族调查之研究(1929—1948)》,云南人民出版社2006年版。

著作如林恩显:《国父民族主义与民国以来的民族政策》,“国立”编译馆1994年版;赵云田:

《中国治边机构史》,中国藏学出版社2002年版;赵云田:《中国边疆民族管理机构沿革史》,中国社会科学出版社1993年版。论文有李玉伟:《民国时期国民党政府的民族政策及内蒙古的民族问题》,《中央民族大学学报》2004年第1期;张双志:《南京国民政府时期的民族思想和民族政策———以蒙藏问题为中心》,《中国藏学》2003年第4期;周竞红:《南京国民政府初期十年边疆民族事务管理机制与政策》,《中国边疆史地研究》2005年第3期,等。

如翁独健主编:《中国民族关系史纲要》,中国社会科学出版社2001年版;田继周等:

《中国历代民族政策研究》,青海民族出版社1993年版;张有隽等:《中国民族政策通论》,广西教育出版社1992年版;孙宏年:《四海一家:边疆治理与民族关系》,长春出版社2004年版。

本文为国家社会科学基金项目“汉代至民国治理云贵川桂民族地区思想及治策研究”研究成果。项目编号:03BMZ007。

中国边疆史地研究　2008年第3期

论国民政府对西南边疆及边疆民族的治理　

府将其他四个特别区改设省,由于西藏军队仍不时进攻西康,形势变化莫测,西康未能及时改设。1929年,国民政府决定由24军兼管西康特别区,遂设西康特区政务委员会,负责处理民政事务。1934年国民党中央政治会议决议设西康建省委员会,筹备建省事宜。次年西康建省委员会在四川雅安成立,刘文辉为委员长,下设6位委员。以后西康建省委员会与四川省协商并经国民政府批准,将四川省雅属、宁属之14个县以及两个设治局划归西康。1939年1月西康正式建省。西康建省,在藏区与内地间建立了一个缓冲地带,打破了英帝国主义将西康地区划入“大西藏国”的阴谋,对于维护祖国统一具有重要意义。抗日战争爆发后,西康与云南、四川成为抗战的大后方,对抗战获得胜利起到了重要的作用。

封建帝制被推翻后,云南、四川、西康、青海、甘肃等地仍有不少土司。在推行县制的过程中,国民政府对一些残余土司进行了改土归流。南京国民政府认为土司制度“不特不合现时行

政组织,亦且违反现代潮流……对于改土归流政策,亟应力求实行”。

①1930年至1931年,国民政府多次下令仍有土司的各省须进行改流,1931年8月明确规定,以后各省若再呈报土司补官袭职,中央不再核准。内政部提出改革土司的基本原则,凡能直接改县的地方,须直接设

县管理;边远省份因情况特殊尚未置县之处,应置设治局作为改县的基础。

②随后颁布设治局暂行条例,同时还要求有土司之省拟具改革土司的意见上报。

在西南数省,以云南保存的土司最多,全省37个县或设治局约有土司、土弁100余人,难以骤然废除。云南政府的做法是改流一些土司,其余地区则设流而不改土,推行土流并治。如车里、南峤、佛海与六顺,即为改土归流后新设之县,在未达设县条件的地区则置设治局,如宁蒗、碧江、泸水、潞西、梁河、盈江、莲山、福贡、瑞丽、德钦等处。在这些地区,省政府继续发给土

司印信,并允许承袭,但须受流官节制和指挥。

③抗日战争爆发后,云南边疆的土司如傣族土司刀京版、潞江土司线光天等,自发组织民众抗日,并因抗日有功受到政府嘉奖,可见云南省保留部分土司、施行土流并治的做法是有道理的。四川省有土司30余处,主要在平武、茂县、汶川、松潘、理番、懋功与西昌等地。1931年四川省对所剩土司进行改革,先后在上鱼通置金汤设治局,在巴且夹谷地带设宁东设治局。在未立设治局之处划分乡镇,归所属县府管理,土司的名称亦或保留。西康所属诸土司,多数在清末时被赵尔丰缴印改流。1927年刘文辉进入西康,通过任命残余土司为各县之总保、保正或村长,最终完成了西康土司的改流。贵州、广西两省的改流较顺利而彻底。南京政府建立后,裁撤贵州、广西的全部土司,归并原属县管辖,或合

并后改置县治。

④国民政府制定并实施了开发边疆经济的政策。其内容包括在边地屯垦及移民实边,发展边疆地区的生产,建立边疆经济重心,改善边疆的交通与邮政,改良边疆民众的生产技术,设立边疆金融机构并兴办实业等。

1931年召开的国民党第四次全国代表大会,提出在边地屯垦与移民实边。以后国民政府相继制定有关移民垦殖的法令,如1933年颁布《奖励辅助移垦原则》和《清理荒地暂行办法及督垦原则》,1938年颁布《非常时期难民移垦规则》,1939年颁布《中央补助难民移垦经费办

中国边疆史地研究　2008年第3期

①

②

③

④参见内政部年鉴编纂委员会编纂:

《内政年鉴》(一),第251页。参见内政部年鉴编纂委员会编纂:《内政年鉴》(一),第225页。参见《国民政府内政部民字第683号咨文》,1930年,四川省档案馆藏:民41全宗7509卷。内政部年鉴编纂委员会编纂:《内政年鉴》(一),商务印书馆1935年版,第251页。