乡镇财政职能与定位
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❖ 特点：乡镇政府ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ际成了一个全能型的无限 责任政府。在计划经济体制下，其在具体落 实中，又侧重于政治控制，重视组织生产、 行政管理，忽视社会发展与社会服务。
❖运行方式：完全的“管理型政府”，陷 入大办乡镇企业、组织农民生产、催粮 催款的困境；
❖问题：在征地、拆迁、环保、综治等方 面存在大量的不和谐现象，导致农村干 群关系紧张，农村群体性事件频发；
❖ 建国后，自1951年 土改到1958年的人 民公社化运动 ，成 立２万多个人民公 社；截止到1980年底，全国人民公社54183 个，生产大队71万个 ，庞大的社队组织，农 民不堪承担，改革是必然的。
❖ 1983年，党中央、国务院颁发了《关于实行政社分 开建立乡政府的通知》，全国各地开始大规模的 “社改乡”；
❖结论：传统的计划经济体制下的乡镇政 府职能已经不适应社会主义市场经济的 要求。
（二）2000年以来乡镇政府职能
全国乡镇数目变化情况
91138
37334
30000
1985
2004 乡镇数目
2010
❖ 我省2002年有1832个乡镇，随着农村税费改革的深 入，逐步实施乡镇合并，现存1379个乡镇，撤并 453个乡镇。
（一）1983—1999年乡镇政府的主要职能
❖ 1995年修订的《组织法》规定：乡镇的主要 职能是执行本行政区域内的经济和社会发展 计划、预算，管理本行政区域内的经济、教 育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、 民政、公安、司法、计划生育等行政工作。
二、乡镇政府职能追溯
❖ 自秦始皇统一中国后的秦朝至清末的两千多 年间，“王权止于县政”。乡里组织一般是 以“什伍编制”为起点，以“什伍相保”、 “什伍连坐”为基本组织原则，构成了国家 政权体系的末梢，成为“治民之基”。
❖ 职能追溯
乡官制 职役制 自治制 政党制
乡官制
❖ 始于西周，秦汉时期达到高峰； 《汉书·百官公卿表》记载： “大率十里一亭，亭有亭长。 十亭一乡，乡有三老、有秩、啬 夫、游徼。三老掌教化。啬夫职 听讼，收赋税。游徼禁贼盗。” 这是最早见之文字的乡镇职能。
❖ 追溯我国几千年乡镇变更和发展的历史， 不难发现，我国乡镇政府的职能直到新中 国成立仍然停留在“掌教化、职听讼、收 赋税、禁贼盗”上。
三、新中国的乡镇制度和乡镇政府职能
❖ 新中国成立前，中国共产党便积极探索，领 导中央苏区、抗日根据地和解放区进行了乡 村自治实验。
❖ 在革命战争年代，中国共产党在解放区建立 了广泛的农协组织，颁布了《陕甘宁边区宪 法原则》，原则规定：边区、县、乡人民代 表大会为人民管理政权机关，这在中国历史 上是前所未有的伟大创举。
乡镇财政职能与定位
提纲
❖ 一、乡镇的起源和历史沿革 ❖ 二、乡镇政府职能追溯 ❖ 三、新中国的乡镇制度和乡镇政府职能 ❖ 四、乡镇财政职能
一、乡镇的起源和历史沿革
“乡”繁体古与“卿”同，是一个意会字，指的 是两个人面对面坐在一起。所谓乡，就是近距离住 在一起的人群，久而久之，形成特指行政层级的抽 象名词。
❖ 乡、里之间增设“亭”， “乡”与“亭”平行运作， 职能交 叉，层级混乱；中唐以后，随着均田制的废弛、两 税法的实行，乡官制已经开始向职役制转化。
职役制
❖ 也称吏役，隋唐实行“科举制”，“官”与 “吏”分设，乡镇实行“吏治”，演变成职 役制。
❖ 目的：封建统治者强化对乡村社会的控制、 防御、惩罚。
“政党制”（20世纪上半叶）
❖ 变革期间或延续或中断，或重视或忽视、或 继承或革新，且表现为地域性、宗法性、自 治性、零散性、非固定性等特征 。
世界上还没有哪一个国家的乡镇政权像 中国这样复杂多变。但从有利于经济社会发 展，人们安居乐业出发，“乡镇”作为国家 设置的地方行政建制，应保持其行政地域的 完整性，人口规模的适度性，管理层级的有 序性，机构设置的合理性，职能定位的科学 性，组织制度的规范性，政权名称的固定性 等基本要求。
自治制
❖ 晚清时期出现了乡村自治的萌芽 ： 太平天国的乡村组织采取寓兵于农的方法，建
立“守土乡官制”，光绪末年和宣统初年，清政府 也开始提倡“乡镇自治”。 ❖ 《城镇乡地方自治章程 》 晚清政府1908年颁布
中国历史上首次由统治者自觉提出乡镇自治， 章程第二条规定：“凡府厅州县治城厢地方为城， 其 余市镇村庄屯集等各地方，人口满5万以上者为镇， 人口不满5万者为乡。”
❖ 据1942年的粗略估计，国民党政府仅区一级 约需16万人，乡镇一级约需68万人，保甲长 约需1214万人，三项共计1298万人。这远远 超出了一个传统农业国家的农民承载能力。
❖ “农民赋税负担日益苛重，政府权威失坠， 社会动荡混乱，最终吞噬了国民党基层政权 的基础” 。
❖ 虽然国民党政府乡（镇）公所下设民政、 警卫、经济、文化4股，但形同虚设，乡镇 经济、社会发展几同空白。
镇，最早是作为军事据点兴建的。由于镇设于 水陆交通要道，有利于贸易活动，随着时间的推移， 人口繁衍聚集，逐步演变为农村集贸市场，形成市 镇。
“乡镇”沿用至今，是广大农村地区的统称。
❖ 我国“乡制”始建于西周，镇最早出现在北 魏时期。乡镇建制经历了多次变革 ：
“乡官制”（西周—隋唐） “职役制”（中唐—清朝） “自治制”（晚清）
政党制
❖ 进入20世纪上半叶，我国的国家行政权开始从 县一级下沉到了乡村社会。1928年后，国民党
政府制定法律政策，使乡村与政府之间保持明
确的隶属关系。
❖ 国民党政府规定：“百户以上村者设乡，百户 以下村者集为一乡，满百户集市者设镇。乡镇 以下设闾、邻。五户为邻，五邻为闾”。十户 为一甲，十甲为一保。乡设乡公所，下设民政、 警卫、经济、文化4股。
❖ 自隋唐至清末的千余年间，我国乡里社会的 政治下层，实由官治而沦为半官式之绅治。
❖ 唐：百户为里，五里为乡，四家为邻，五邻 为保。
宋：王安石在全国推行了保甲制度，即： “保
甲之法，十户立一牌头，十牌头立一甲 长，十甲长立一保正。” 元：社制 明：里甲制 清：采取明人的里甲制，作为赋役征收的机 构，采取宋人的保甲制，以维护地方治 安，实施元代社制，作为劝农的组织。
❖运行方式：完全的“管理型政府”，陷 入大办乡镇企业、组织农民生产、催粮 催款的困境；
❖问题：在征地、拆迁、环保、综治等方 面存在大量的不和谐现象，导致农村干 群关系紧张，农村群体性事件频发；
❖ 建国后，自1951年 土改到1958年的人 民公社化运动 ，成 立２万多个人民公 社；截止到1980年底，全国人民公社54183 个，生产大队71万个 ，庞大的社队组织，农 民不堪承担，改革是必然的。
❖ 1983年，党中央、国务院颁发了《关于实行政社分 开建立乡政府的通知》，全国各地开始大规模的 “社改乡”；
❖结论：传统的计划经济体制下的乡镇政 府职能已经不适应社会主义市场经济的 要求。
（二）2000年以来乡镇政府职能
全国乡镇数目变化情况
91138
37334
30000
1985
2004 乡镇数目
2010
❖ 我省2002年有1832个乡镇，随着农村税费改革的深 入，逐步实施乡镇合并，现存1379个乡镇，撤并 453个乡镇。
（一）1983—1999年乡镇政府的主要职能
❖ 1995年修订的《组织法》规定：乡镇的主要 职能是执行本行政区域内的经济和社会发展 计划、预算，管理本行政区域内的经济、教 育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、 民政、公安、司法、计划生育等行政工作。
二、乡镇政府职能追溯
❖ 自秦始皇统一中国后的秦朝至清末的两千多 年间，“王权止于县政”。乡里组织一般是 以“什伍编制”为起点，以“什伍相保”、 “什伍连坐”为基本组织原则，构成了国家 政权体系的末梢，成为“治民之基”。
❖ 职能追溯
乡官制 职役制 自治制 政党制
乡官制
❖ 始于西周，秦汉时期达到高峰； 《汉书·百官公卿表》记载： “大率十里一亭，亭有亭长。 十亭一乡，乡有三老、有秩、啬 夫、游徼。三老掌教化。啬夫职 听讼，收赋税。游徼禁贼盗。” 这是最早见之文字的乡镇职能。
❖ 追溯我国几千年乡镇变更和发展的历史， 不难发现，我国乡镇政府的职能直到新中 国成立仍然停留在“掌教化、职听讼、收 赋税、禁贼盗”上。
三、新中国的乡镇制度和乡镇政府职能
❖ 新中国成立前，中国共产党便积极探索，领 导中央苏区、抗日根据地和解放区进行了乡 村自治实验。
❖ 在革命战争年代，中国共产党在解放区建立 了广泛的农协组织，颁布了《陕甘宁边区宪 法原则》，原则规定：边区、县、乡人民代 表大会为人民管理政权机关，这在中国历史 上是前所未有的伟大创举。
乡镇财政职能与定位
提纲
❖ 一、乡镇的起源和历史沿革 ❖ 二、乡镇政府职能追溯 ❖ 三、新中国的乡镇制度和乡镇政府职能 ❖ 四、乡镇财政职能
一、乡镇的起源和历史沿革
“乡”繁体古与“卿”同，是一个意会字，指的 是两个人面对面坐在一起。所谓乡，就是近距离住 在一起的人群，久而久之，形成特指行政层级的抽 象名词。
❖ 乡、里之间增设“亭”， “乡”与“亭”平行运作， 职能交 叉，层级混乱；中唐以后，随着均田制的废弛、两 税法的实行，乡官制已经开始向职役制转化。
职役制
❖ 也称吏役，隋唐实行“科举制”，“官”与 “吏”分设，乡镇实行“吏治”，演变成职 役制。
❖ 目的：封建统治者强化对乡村社会的控制、 防御、惩罚。
“政党制”（20世纪上半叶）
❖ 变革期间或延续或中断，或重视或忽视、或 继承或革新，且表现为地域性、宗法性、自 治性、零散性、非固定性等特征 。
世界上还没有哪一个国家的乡镇政权像 中国这样复杂多变。但从有利于经济社会发 展，人们安居乐业出发，“乡镇”作为国家 设置的地方行政建制，应保持其行政地域的 完整性，人口规模的适度性，管理层级的有 序性，机构设置的合理性，职能定位的科学 性，组织制度的规范性，政权名称的固定性 等基本要求。
自治制
❖ 晚清时期出现了乡村自治的萌芽 ： 太平天国的乡村组织采取寓兵于农的方法，建
立“守土乡官制”，光绪末年和宣统初年，清政府 也开始提倡“乡镇自治”。 ❖ 《城镇乡地方自治章程 》 晚清政府1908年颁布
中国历史上首次由统治者自觉提出乡镇自治， 章程第二条规定：“凡府厅州县治城厢地方为城， 其 余市镇村庄屯集等各地方，人口满5万以上者为镇， 人口不满5万者为乡。”
❖ 据1942年的粗略估计，国民党政府仅区一级 约需16万人，乡镇一级约需68万人，保甲长 约需1214万人，三项共计1298万人。这远远 超出了一个传统农业国家的农民承载能力。
❖ “农民赋税负担日益苛重，政府权威失坠， 社会动荡混乱，最终吞噬了国民党基层政权 的基础” 。
❖ 虽然国民党政府乡（镇）公所下设民政、 警卫、经济、文化4股，但形同虚设，乡镇 经济、社会发展几同空白。
镇，最早是作为军事据点兴建的。由于镇设于 水陆交通要道，有利于贸易活动，随着时间的推移， 人口繁衍聚集，逐步演变为农村集贸市场，形成市 镇。
“乡镇”沿用至今，是广大农村地区的统称。
❖ 我国“乡制”始建于西周，镇最早出现在北 魏时期。乡镇建制经历了多次变革 ：
“乡官制”（西周—隋唐） “职役制”（中唐—清朝） “自治制”（晚清）
政党制
❖ 进入20世纪上半叶，我国的国家行政权开始从 县一级下沉到了乡村社会。1928年后，国民党
政府制定法律政策，使乡村与政府之间保持明
确的隶属关系。
❖ 国民党政府规定：“百户以上村者设乡，百户 以下村者集为一乡，满百户集市者设镇。乡镇 以下设闾、邻。五户为邻，五邻为闾”。十户 为一甲，十甲为一保。乡设乡公所，下设民政、 警卫、经济、文化4股。
❖ 自隋唐至清末的千余年间，我国乡里社会的 政治下层，实由官治而沦为半官式之绅治。
❖ 唐：百户为里，五里为乡，四家为邻，五邻 为保。
宋：王安石在全国推行了保甲制度，即： “保
甲之法，十户立一牌头，十牌头立一甲 长，十甲长立一保正。” 元：社制 明：里甲制 清：采取明人的里甲制，作为赋役征收的机 构，采取宋人的保甲制，以维护地方治 安，实施元代社制，作为劝农的组织。