现代社会治理体系的五种基本构成

现代社会治理体系的五种基本构成作者：杨述明来源：《江汉论坛》2015年第02期摘要：现代社会治理体系由组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和保障体系构成。

其中，组织体系是主体，制度体系是依据，运行体系是路径，评价体系是标准，保障体系是支撑。

它们既相对独立，又互为一体，从而架构起治理社会的互为前提、互相制约与互相推动的社会网络。

关键词：社会治理；社会治理体系；基本构成中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1003-854X（2015）02-0057-07当前，我国社会正处于全面、深刻与激烈的转型阶段，旧有体制、文化、意识形态的惯性冲击，现代西方治理潮流涌入碰撞，现实社会强烈的内在发展动力所产生的急迫冲动，使得思想理论的基础与瞬息万变的社会实践存在着步伐脱节，为我国现代社会治理实践带来严峻的挑战。

面对如此现实，构建现代社会治理体系，必须立足现实，把握方向，科学设计，稳步推进。

现代社会治理体系是与国家治理体系相统一的以公共社会事务为主要内容的治理体系，按照组织行为学的基本原理，它包括组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和保障体系五种基本构成。

一、社会治理组织体系构建组织体系是社会治理的首要问题。

我国当前的社会治理主体结构与西方国家有着根本区别，与我国未来成熟的社会治理体系同样存在着很大的差距。

因此，现代化的组织体系不能力求一步到位，必须立足当前的中国国情，围绕政府与社会的关系，按照“强政府-大社会”的思路，逐步推动“大政府-小社会”向“强政府-大社会”、“社会管理型”向“社会治理型”转变。

从此意义推论，当前构建社会治理组织体系最重要的任务应该是围绕公共权力体系深化改革，大力推进社会组织发展以及完善基层社会自治。

我国与西方社会治理主体最大区别之一，就是政府含义与外延的差异。

西方公共管理主体主要指行政与司法，我国则是多元的公共权力体系，它包括执政党、人大、政府、协商组织、司法、社会事业组织以及意识形态管理体系等等，这些带有强制性、导引性和渗透性的权力体系无不对我国社会治理产生着深刻的影响。

所以，建立社会治理组织体系，首先必须构建科学的公共权力体系。

党的十八大报告明确提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的建设目标。

对各主要公共权力主体的地位和作用作了具体定位：要转变党的执政、领导方式，改进党内领导体制，强化党的建设，铸就党的权威，巩固党的执政地位；要进一步明确各级党委、政府的权力与责任，进一步制度化、规范化和程序化地界定各公共权力主体在社会治理体系中的关系，突出党委总揽全局和协调统筹的领导地位，突出政府在社会治理体系中的主导地位，突出人民当家作主的主体地位，突出依法治国的基础地位：要大力推进中国特色民主政治建设，构筑与社会治理现代化相适应的政治体系；要高度关注以社会主义核心价值观为主旋律的意识形态工作，始终把握社会治理体系建设的正确方向：要全面深化司法体制改革，完善司法保障体系，为建立高效运转、系统有序的社会治理体系提供坚强有力的法治保障。

20世纪的历史证明，西方发达国家所追求的“小政府”治理模式已经不能适应后工业化时代的世界潮流，尤其是全球一体化的严峻挑战。

政府这只“看得见的手”已经远远超越了它的原本意义，成为调控现代经济、社会、政治、文化等领域发展的重要工具。

我国是单一制国家政体，还将长期处于经济社会的特殊转型时期，又是世界上最大的发展中国家，经济、社会、政治、文化、生态文明等领域的体制改革正值关键时期，现实社会背景下执政的各级政府对于社会治理具有特殊的历史意义，必须坚持和凸显其主导地位。

决不能因为我国“强政府”在历史上造成的“强权”影响而机械地否定现代政府的历史地位和责任，决不能因为理论上所谓“合作”、“平等”、“协商”等方向性的共治目标追求而将政府简单地等同于一般社会组织，弱化政府功能，更不能在实践中以此为所谓理论依据而简单地将社会治理重大责任推向社会“第三方”组织，从而给社会带来更大的风险。

相反，我们要建立正确的“强政府”现代理念，深化行政体制改革，转变政府职能，推进现代政府治理，打造服务型政府、法治型政府、效能型政府和诚信型政府，确立政府在现代社会治理体系中的主导、权威、中坚地位。

同时，在实践中，我们更要防止“强权政府”的惯性作用，逐步建立法治政府和有限政府。

“工业社会造就的社会管理模式是政府集权化的、层级的和技术官僚的，而信息社会培育的是分权的、网格化的治理体系。

”我们必须顺应社会变革大势。

在社会治理的公共权力体系中，司法体系同样具有特殊的地位和作用。

依法治国是现代社会治理的根基，所以，必须加快推进司法体制改革，逐步建立相对独立的司法制度，加快建立“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的社会治理法治体系。

毋庸置疑，我国目前社会组织的发展规模、发育程度和结构功能等方面都与社会治理体系成熟的国家差距很大，与我国未来社会治理现代化的客观需要也远不适应。

因此，当前社会治理体系建设最急迫的任务之一，就是加快推进社会组织的培育和发展。

中国社会组织体系建设既要遵循社会公共治理的一般规律。

又必须坚持自己的特色和巩固已有的基础。

所以，当前务必将重点集中在以下四个领域，深入推进改革和加强体系建设：（1）坚持政府公立主导、政府与市场结合和激发社会活力的原则，深入推进事业单位体制改革，充分发挥事业组织联结政府与社会的重要作用，加快公共服务和社会服务体系建设；（2）坚持政府规划、政策与投入主导，启动市场投资主体和社会广泛参与的原则，加快社会民生公共基础体系建设；（3）坚持政府政策与投入主导、社会公民积极参与和市场经济有序进入的原则，加快社会民生保障体系建设；（4）坚持政府政策法规和行政主导、社会经济组织深入参与和现代技术手段科学运用的原则，加快网络化的社会“第三方”咨询、评价和监督体系建设。

这四个方面不是社会组织体系的全部，但确是社会组织体系的基础支撑。

系统地构建好这四种体系，成熟的社会组织体系就必然应时产生。

社会自治是社会治理从“国家本位”回归到“公民本位”的集中体现，是我国基层社会治理的基本方向和必由之路。

当前我国的社会自治组织体系并非社会自我发育起来的。

是国家依照法规和社会现实需要，结合基层政权而建立起来的。

除民族区域自治、单位管理制等国家治理体制外。

包括村民委员会、居民委员会这样的社会基层自治组织，无不从产生之时就被鲜明地行政化，甚至一度按照“官僚科层体制”进行管理。

不仅如此，长此以往的惯性作用，导致基层政府与自治组织陷入了目前的怪圈：双方责任在法理上明确而在工作中又无法确定，相互埋怨而又相互依赖。

就目前的实际情况看，推进社会自治组织体系建设，重点在城市居民自治和农村村民自治，关键在实践中切实按照《城市居民委员会组织法》和《农村村民委员会组织法》厘清基层政府（包括基层政权组织）与自治组织的法理、职责和权利关系，基础在制定和落实村民自治和居民自治的制度框架和机制，难点在政府依法主导、支持和保障。

随着社会深度转型、新型城镇化推进和社会组织的健全发育，以村民委员会和居民委员会为参照的多种形式的社会自治组织将得以有序发展。

因此，当前乃至今后一个时期，转变政府职能，完善法规制度，推进村民委员会和居民委员会实现真正的自治，理应是建立社会自治组织体系的突破口和着力点。

二、社会治理制度体系社会治理制度体系是社会治理一切活动的根本依据。

按照制度体系的功能，它由基本制度体系、运行制度体系和保障制度体系三个子体系构成：按照制度体系的来源，它由立法体系、决策体系和自治体系三个子体系构成；按照制度体系的内容层级，它由国家治理制度体系、地方治理制度体系和基层治理制度体系三个子系统构成。

由此看来，社会治理制度体系是社会治理的灵魂，是构成现代社会治理有机整体的骨架和命脉。

社会治理的基本制度体系是由国家治理的基本法律制度所构成的，它是社会治理的根本制度，具有普适性、稳定性、基础性和衍生性。

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。

”一切基本制度的根本是宪法。

宪法是国家的根本法，也是治国安邦的总章程。

宪法规定国家的根本制度、国家治理与社会治理的基本原则，规定了社会制度和国家政体，规定了国家政权机关、组织的权力与责任，以及公民的基本权利与义务。

是一切组织和个人活动的根本准则。

宪法是立法活动的法律基础，宪法被称为“母法”，普通法律则被称为“子法”。

从治理角度看，宪法规定的是立法原则，不能代替普通专门立法。

所以，按照宪法精神和立法原则，围绕社会“善治”，对于带有根本性、基础性、普适性和稳定性的社会领域的行为准则必须专门立法，如《物权法》、《合同法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等等。

对于经济、社会、政治、文化和生态等人类活动的领域，必须建立起相应的基本法律体系。

当然，基本制度体系并非完全由法律体系所构成，对全社会产生深刻影响的基本政治制度、组织制度以及其他带有根本性的规章，如《中国共产党章程》等同样应归于基本制度体系。

所以，建立社会治理基本制度体系，首先要从理论上弄清其基本构成框架。

和基本制度体系一脉相承的是运行制度体系，它在基本制度体系基础上对社会治理实践进行制度指导和规范。

运行制度体系具有时效性、专业性、针对性和灵活性等特点，它以解决现实社会问题为出发点，以规范社会组织与个人行为活动为目的，其最终目标就是确保社会和谐有序运行。

运行制度体系主要由与社会治理相关联的各专门法律、法规、制度和章程等构成。

其产生除了来自立法机关外，还大量源于各级政府和社会组织。

运行制度体系是社会治理实践的主要依据，是社会治理过程中的基本参照，是各社会治理主体的行为规范。

因此，任何社会要实现社会“善治”，都必须高度重视运行制度体系建设。

保障制度体系的主要功能，就是确保依法治国、有法必依、执法必严与违法必究，确保社会一切组织和个人按照制度体系规范行为。

因此，在基本制度和运行制度体系的基础上，必须建立起制度间的相互约束机制、制度运行的监督机制和推动制度落实的保障机制。

社会治理制度体系主要产生于立法机关、行政机关和自治组织，其中立法机关和行政机关是主体。

全国人民代表大会及其常务委员会为主要的立法机关，基本制度体系主要来源于此，运行制度体系和保障制度体系建设也是其主要任务。

全国人大及其常委会作为最高立法机关，肩负着我国法律体系建设的重任，同样肩负着社会治理制度体系建设的重任。

有立法权的地方人大及其常委会，贯彻、执行国家法律和制度的基本精神，对地方社会治理制度体系建设负有主要责任。

国务院及其组成部门以及地方政府，按照行政职权的界定，针对现实社会问题，制定各种行政法规、规章和规范性文件，落实法律制度，解决实际问题。

在社会治理实践中，行政法规、规章和规范性文件构成运行制度体系的主体。