PPP项目投融资方案(五大模式)

PPP项目投融资方案（五大模式）

一、PPP模式概述

PPP(Public-Private Partnerships)即政府和社会资本合作模式，是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，由社会资本提供公共产品和服务，政府/使用者依据公共产品和服务的绩效评价结果向社会资本支付相应对价一种模式。

PPP模式在中国的发展一般认为发端于1984年第一个BOT模式项目--深圳沙角B电厂项目，随后2003年-2008年，地方政府公共基础设施项目繁多，财政资金有限，为满足社会大众对公共设施和公共服务的要求，各地掀起一波PPP热潮，这期间的代表性项目有国家体育场(鸟巢)、北京地铁四号线项目等项目。

2008年后，受全球金融危机的影响，全球和中国经济增速下滑，我国采用积极财产政策和刺激经济增长的计划来应对。该经济刺激计划的投资由政府主导，但鉴于地方政府无法以市场主体身份参与投资，各地政府都充分利用所属融资平台进行投融资。2009年以来，城市基础设施等公共产品和服务的投融资职能主要由各地融资平台公司承担，项目运作以政府委托代建、BT模式为主。这一时期PPP模式遭遇搁浅。

积极的财政政策和宽松的货币政策导致地方政府及政府融资平台与日俱增，截止2013年，地方政府负有偿还责任的债务高达20多万亿元，这些债务已经让某些地方政府无力偿还;另一方面城镇化及“一带一路”的发展又亟需大量资金。在此形式下，2013年中央发文允许社会资本通过特许经营的方式参与城市基础设施投资和运营。2014年9月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)，正式提出推广使用政府和社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司(SPV)建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司通过银行贷款、企业债、项目收益债、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或SPV公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。由此，PPP模式再次兴起，并迎来快速的发展。

2015年，财政部、发改委、人民银行三部门联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，提出在能源、交通运输、水利、环保、农林、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社

会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

2016年10月，财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，提出统筹推进公共服务领域深化PPP改革工作，在垃圾处理、污水处理等有现金流、市场化程度较高、操作成熟的公共服务领域，各地新建项目要“强制”应用PPP模式。各地也在大力推动PPP示范项目的实施，标志着PPP模式已经从政策层面到执行层面得到了细化落实。

总之，PPP模式推出的目的之一，其实是让政府与社会资本之间由债权债务关系转化为合作关系所采取的一种方法，目的是控制和化解地方政府性债务风险，确保地方政府债务不再新增。从转变政府职能、化解地方政府债务、创新公共服务供给机制来说，PPP模式在未来会是公共产品和服务供给的重要模式，方兴未艾。

二、PPP模式典型架构

PPP模式一般是政府授权政府平台公司与社会资本方共同成立合资公司，政府(发改委)与项目公司签署PPP(特许经营权协议)，协调金融机构向项目公司贷款，项目公司以使用者收费(政府付费或加上政府补贴等)形成的现金流作为还款来源进行还款。主要的参与方及关系如下:

三、PPP模式的融资模式

PPP融资，即在PPP项目设计、建设、运营、维护、移交等各环节安排融资方案实现对PPP项目的资金支持。从大类上划分，融资无外乎股权融资和债权融资两大类。从资金供给来讲，融资方包括银行、保险、信托等金融机构及私募基金等其他非金融机构，我们可以图示如下:

目前，各个省基本都设立了不同规模的PPP引导基金，以股、债、提供前期费用补贴、或提供融资担保等方式对PPP项目进行融资支持。同时，为了放大财政杠杆，很多省份的PPP基金采取母子两级基金的结构，引入社会资本的方式来运作。从融资的角度来讲，除政府引导基金为PPP项目提供资金支持外，还有信托、保险、债券、资产证券化、项目收益债、融资租赁等方式。接来做简单的介绍。

(一)政府引导基金融资

江苏、山东、山西、安徽等省份的PPP基金都采用典型的母基金架构。母基金的出资人为省财政、金融机构或行业社会资本，母基金再投资到多个当地政府(市、县政府)发起并与金融机构及行业社会资本共同组建的PPP 子基金中，投向当地项目。大概图示如下:

(二)信托融资

信托公司参与基础设施项目投资由来已久。2014年之前，信托公司与政府合作主要以政信类信托为主，政信类信托是指信托公司与政府再基础

设施、民生工程等领域开展合作，这类项目的还款通常有地方政府或地方财政局作出承诺，或者直接就以地方政府的债权收益权为融资标的。政信类信托一般都是以政府的财政预算或政府的应收账款为保证。但是国务院下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)后，要求地方融资平台剥离政府融资职能，同时不得新增政府债务，政信类信托被限制。

现在信托公司对PPP项目的融资方式，剔除政府的担保及兜底后，主要还是以信托贷款和信托计划直接融资两种方式为主。

1、信托贷款

在PPP项目建设期，信托公司通过发行信托计划向项目公司提供直接贷款。但鉴于项目正处于建设期，尚无法产生现金流，一般都是通过向项目公司股东即社会资本方发放贷款，还款来源及担保措施由股东解决。

在项目即将或已经处于运营阶段时，由于项目已经有了稳定现金流了，信托公司可以选择股东也可以选择项目公司作为借款人，风控措施可以收入控制、选择股权质押、收费权质押等措施。

2、信托计划直接融资

信托公司可以设立信托计划，通过股权投资的方式投入项目公司。但是因为信托计划的公众投资者要求的投资回报期限较短(1-2年)，而PPP项目的建设及回收期较长，所以这是最大的障碍。实践中可以采取股权逐步回购，收益定期支付的方式解决。

另外一个问题是，信托公司通过股权转让或增资的方式进入项目公司，作为PPP项目公司的股东，务必将承担股东责任和社会责任，但信托公司目前看来并无专业能力及专业人员。因此，信托公司可以选择股权委托管理或者与产业资本组成联合体进行投资的方式。