浅析韦伯“理性官僚制”对中国行政改革的启示

浅析韦伯“理性官僚制”对中国行政改革的启示

作者：沙俐

来源：《旅游纵览·行业版》 2014年第2期

中国的官僚体制历史悠久，是传统中国行政管理的重要手段和历史成就。官僚制的理性化

特征有助于提升行政管理体制的效率，而另一方面其所内在蕴含的集权倾向，以及人浮于事、

机构重叠、权责不清的缺陷大大增加了社会治理的成本。基于韦伯关于官僚制的经典理论分析，需要通过强化制度建设、推进法治化等措施推进法治政府建设，以抑制官僚制的内在缺陷，进

一步推动我国行政管理体制改革的发展。

一、韦伯的理性官僚制

通过考察古代中国、古罗马、拜占庭帝国等国的前官僚制组织体制，韦伯（Max Weber）结合现代工业社会的发展特点，提出了具有现代意义的官僚制理论。韦伯曾指出：“官僚制是法

理型支配（统治）的最纯粹方式。”目前学界较为认同的观点是：官僚制（bureaucracy），又称科层制，在管理学中它是一个中性词，是指一种以分部——分层、集权——统一、命令——

服从等为特征的金字塔型的组织结构形态，并非是官僚主义作风的同义语（刘力，2002）。官

僚制不是指一种政府类型，而是指一种行政管理体制，是由训练有素的专业人员依照既定规则

持续运作的行为模式。这种行政管理体制越来越盛行于所有的政治体制，是实现统治目标最合

理的形式（张萍芬，2011）。

韦伯对西欧为何能够产生理性的资本主义形态产生了浓厚兴趣，他认为正是“理性化”成

为了西方历史上经久不衰的“理性主义”的内在动力，并逐渐扩张至经济、政治、法律及日常

生活等各个领域，其结果是推动了传统社会向现代社会的变迁。而这一“理性化”在政治领域

的表现，即为可预期的行政管理——理性的官僚制。（黄小勇，2002）韦伯认为以农业发展起

来的官僚制是非理性的，近现代工业社会的出现改变了那个时代的官僚制特性，现代工业造就

了一个高度分工、法制化的社会。因而，韦伯指出，只有建立在现代工业社会基础上的官僚制

才具有现代社会的理性因素，才能适应资本主义社会的发展需要（文金福，2009）。

理性官僚制具有以下结构特征：（1）职能分工专门化。韦伯认为，组织根据分工的要求规定每一职位均有特定的权限范围，这样不仅有利于组织成员通过训练掌握专业的技能，更有利

于提高组织的工作效率（丁煌，2005）。（2）职责等级明确化。为能够实行大规模的责任制与协作，职位按等级依次排列，任何官员的行为方向都由处于更高一级的官员决定，下级职务接

受上一级职务的管理与监督，组织结构的形态像金字塔型。（3）规章制度规则化。在理性官僚制组织中，组织运行、成员间的活动与关系都受规则限制。这样有助于组织各部门协调一致，

规章的稳定性决定了科层制组织地稳定运行。（4）非人格化原则。韦伯认为，古代中国、古罗马的官僚制是建立在个人情感和好恶等非理性因素之上的，而非现代民主政治制度的基础之上，民主政治制度的典型是公、私事之间有明确的区分，并受法律支配。（5）人才任用绩效化。成员凭自己的专业所长、技术能力获得相应的工作和岗位，享受工资报酬。组织按成员的技术资

格授予某个职位，并根据成员的工作成绩与资历条件决定其晋升与加薪与否。（6）行政管理效率化。韦伯发现自秦以来中国就建立了相当完整的前官僚组织管理制度，但却缺乏以管理为职

业的精神，获取俸禄成了官僚从政的最大动机，而现代西方的官僚组织区别于从前的最大特征是，出现了专业管理人员和职业的奉献精神（文金福等，2009）。

二、中国传统的官僚制

韦伯认为中国古代官僚制是一种“世袭官僚制”，是“相对非理性”的。王亚南（1981）

曾提到，中国古代的官僚制“不是被运用表达人民意志，图谋人民利益，反而是在‘国家的’

或‘国民的’名义下被运用管制人民、奴役人民，以达成权势者自私自利的目的。”他指出，

其形态存在延续性、包容性、贯彻性等特性，中国自秦汉以来至现代以前都是专制的、官僚的，是与西方不同的一种特殊政体。

（1）阶级层面。欧洲的专制官僚政治产生于封建贵族与资产阶级斗争的过程之中，而资产阶级不能在中国获得合法地位，建立在地主经济基础上的中国专制官僚政体的社会属性、中国

专制君主及官僚们的社会阶层属性是一大问题。因而，中国的官僚阶层，即士大夫阶层，既无

法代表贵族阶级利益，也无法代表资产阶级利益，成了“自有特殊利益”群体。

（2）思想方面，“最便于专制”的儒术成了专制官僚统治不可或缺的维护。儒术所提倡的天道观、大一统及纲常教义等学说，为国家的掌管者们披上了神秘的外衣，使其取得了一种

“先天”存在的依据，继而使平定四方、统一国家成了必须和不得不为之的举措，最终运用一

种由国家到家庭，再到个人的纲常礼教来确立社会上无处不在的政治联系。

（3）经济支持。我国的专职官僚政体是随中国的封建地主经济的产生而出现的，因而我国古代官僚政治的高度发展离不开各朝各代的田制税法，这些田制税法构成了封建社会经济实力

的重要保障。

（4）社会制度。每种经济体制都会有与其适应的社会制度来相互辅佐，而由隋唐开创的科举制，对于官僚政体的强化，极大地弥补了原先官僚政体的不足。既实现了选贤任能，又体现

官僚社会的融通性，故此科举制对于官僚政治的这种补强作用，使其成为中国古代后期官僚政

治的必要配合物。

三、中国官僚制现状及其弊端

中国尚处于从传统社会向现代社会的转型期，它具有诸多传统及现代因素。与自给自足的

自然经济相适应，中国传统社会中的组织通常是一种以血缘关系为基础的家庭式组织。建国后，为建立健全计划经济体制、发展公有制经济，国家将传统组织以强制性手段进行改造或扬弃，

建立起新型的以管理为职能和以社会分工为基础的各类社会组织，如各种企事业单位、军队组织、公益性组织及农村中的生产组织等。这些社会组织除了与生产资料公有制相结合的本质特

征外，在管理方法上也具有类层级制的性质。但由于家族主义的传统已在人们心理上根深蒂固，传统家族式组织对现代组织的强大影响仍然

存在。

正如王亚南所说：“中国的官僚政治，必得在作为其社会基础的封建体制（买办的或官僚

的经济组织，最后仍是依存于封建的剥削关系）清除了，在作为其官与民对立的社会身份关系

洗脱了，从而必得让人民，让一般工农大众，普遍地自觉自动起来，参加并主导着政治革新运

动了，那才是它（官僚政治）真正寿终正寝的时候。”

我国现行的组织管理结构还很不完善，组织管理体制中存在着许多弊端。突出表现在以下

几方面：

（1）权力过于集中。容易造成个人独断和决策失误，不能充分调动和保护下级的积极性。在一定程度上造成了组织领导者高高在上、脱离群众、滥用职权、欺上瞒下、压制民主、打击

报复等问题。另外，走后门、拉关系、大搞不正之风现象仍然严重。（2）机构重叠，权责不清。组织机构臃肿、层次重叠导致了党政不分、政企不分、政社不分等现象。因党政干预过多而造

成的权责不清，影响了各类社会组织自主性和积极性的发挥。（3）组织行为缺乏理性，“人格