公共管理主体的多元化

公共管理主体的多元化

随着经济的发展和社会的进步，公共管理主体逐渐呈现多元化的趋势。经济全球化和区域一体化进程的加速，深刻地改变了社会治理的环境，这也导致了公共行政向公共管理的转变。这一转变体现了公共部门管理理念的变革。公共管理推崇多元互动的治理机制，把社会性问题的解决作为自身的主要任务。它追求一种开放的思维模式，求动员一切可以调动和利用的力量，建立起一套以政府管理为核心的，以多元互动为特征的，以公民社会为背景和基础的管理体系。政府要治理但不实干，其职责是“穿针引线，把稀缺的公共资源结合起来以达到目的”，这就需要依靠多方力量来进行公共物品的供给。非政府组织等社会自治力量的形成，改变了传统上政府垄断社会治理的主体地位。

公共管理主体构成的多元化

传统公共行政的主体主要指政府组织，而现代公共行政是一个由各种类型的公共组织纵横联结所结成的网络，包括政府组织、非政府组织、非营利组织、社会中介组织、社会团体、民办非企业单位、民间组织等,公民也可以从各个方面以各种形式参与公共事务的管理。

在多元的公共管理主体结构中，政府并非是唯一的行为主体，但是这并不意味其核心地位的动摇。首先，政府作为典型的公共组织，代表的是最广大人民群众的利益，其存在的目的和功能就是提供公共产品和公共服务，尤其是社会核心公共产品与公共服务必须由政府直接提供和生产，政府在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视或剥削、保障服务的连续性和稳定性以保持全社会的凝聚力等方面倾向更胜一筹。其次，政府在社会公共事务的管理中承担着“元治理”的角色，决定着整个公共管理的基本范围、基本性质和基本方向以及整个公共管理的体制和运行，它与其他公共管理主体地位不一样，是其他公共管理主体的管理者和监督者。

非政府组织是指与政府相对的民间组织，强调与政府的区别，其概念外延太大，并容易被理解为除政府外的所有组织。准政府组织是指介于政府与个人、家庭、企业之间的社会组织，其权力的来源、运作及其组织结构建制与政府相类似，即强调与政府的类似性质，这一概念容易与法律法规授权组织相混淆。

非营利组织是指不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益互益活动的社会组织，这一概念外延也太大，不仅容易被理解为除营利的经济组织、政党组织、宗教组织之外的所有组织，而且在现实中常常与其他概念混用，如有学者认为非营利组织与非政府组织可以换用，并将我国的事业单位和各种基金会组织看成是非营利组织。

社会中介组织是指存在于政府与个人之间，以自治为核心，承担部分公共行政职能的非政府组织，这一概念强调该类组织的中介性，其范围过于宽泛，缺乏分类标准，具有不确定性，因为其他组织如事业单位以至企业都具有中介性。

社会团体，是指“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”

民办非企业单位是指“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”民间组织是一种泛称，没有法定含义。

公共管理主体行为的多元化

公共管理主体的多元化不仅仅体现在主体数量上的多元化，而且这一多元化还体现在多重主体参与社会公共事务管理的过程中，具体表现在公共管理的价值理念、公共管理的途径、公共管理的工具及技术与方法等方面的多元化，正是公共管理行为本身的多元化不断重塑与完善着公共管理的主体结构。

（1）公共管理价值的多元化。公共管理作为人类社会治理模式发展的必然趋势，伴随着其核心价值的重新确立。在传统农业社会，秩序居于政府治理体系的核心价值地位，其他一切

价值均服从于统治秩序的需要。在工业社会中的政府治理体系中，公平与效率一直居于核心地位，但是，由于这种价值追求的活动建立在事实与价值分离的认识论基础上，而以工具理性原则指导下的官僚制将这种分离予以制度化，因而现实中，二者永远处于矛盾和冲突之中。在公共管理模式下，服务在价值体系中由边缘位移至中心，成为基本的价值取向。在服务价值的统摄之下，传统政府管理模式中的价值实现不再表现为手段与目的、实体与过程、理论与现实的分离式追求，它们之间的冲突和矛盾在得到消解的同时也得到提升。服务作为公共管理的核心价值，在具体表现形式上总是以各种精神或原则的形式而存在，如现代化的效率观念、协调意识、法治信念、公民精神等等。

2）公共管理途径的多元化。长期以来，公共行政一直存在四种途径，即管理途径、政治途径、法律途径和政策途径。管理途径强调效率、经济和效能；政治途径强调政府内部的代表性、回应性与责任性，倡导公民参与公共事务的管理；法律途径强调法治，倡导公平与公正，主张以依法行政、服务行政取代权力行政；政策途径则从政策周期的分析开始，强调政策制定与政策执行的不可分，主张分权的政策执行而非自上而下的政策执行。上世纪90年代以来，网络治理逐渐成为公共管理的重要途径。网络途径强调不同机构之间的合作，主张政府与社会其他组织建立双边以至多边合作的伙伴关系。公共管理作为一种新型的社会治理模式，将综合采取上述多元的治理途径。

（3）公共管理工具的多元化。随着政府与市场、政府与社会之间关系的变化，众多新型的管理工具被引入到社会公共事务的管理中来。这些工具主要包括：财政性工具、民营化、放松管制、分散决策、流程再造、社区治理及公私伙伴关系、听证会等。例如，在民营化过程中，既可将公营事业或资产转移给民间以实现国家从市场的撤资，也可通过签约外包、特许权、补助、抵用券等方式将公共服务委托给私营部门提供而政府只承担监督责任，还可通过放松管制等方式实现私营部门替代政府提供某种生产或服务，以满足社会大众的需求。（4）公共管理技术与方法的多元化。面对更加复杂和更具挑战性的环境，公共管理为达成其目标，不仅在观念、制度、结构、政策等方面实现创新，同时在管理技术与方法上也不断创新，企业管理中已经成熟的管理技术和方法不断被引入和借鉴。公共管理技术主要包括目标管理、全面质量管理、绩效评估、标杆管理、无缝隙与顾客服务、危机管理等。公共管理方法主要有系统分析与控制方法、决策方法、网络规划方法、行动研究方法、案例研究方法、实验研究和调查统计研究方法等。