浅析中国公务员录用制度

浅析中国公务员录用制度【摘要】公务员的录用指的是公务员主管部门在公务员编制范围内并且当有相应职位空缺时，通过公开考试的途径，选拔合适的人才担任国家公职人员的过程。

自古以来中国便有“学而优则仕”的思想，从隋炀帝创建科举制到清末将之废除，通过考试选拔国家官员的制度沿袭了一千三百多年，并且为西方公务员制度的产生提供了借鉴。

新中国建立后至“文化大革命”这一段时间，我国“国家干部”的录用主要以推荐为主；“文革”后，我国学习西方并开始探索公务员考试录用制度。

1993年《国家公务员暂行条例》的实施，标志着我国正式施行公务员考试录用制度，2006年《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）的颁布意味着该制度的实施从此有了依据的法律和衍生的完善法律体系。

但是我国公务员制度产生时间比较短暂，某些方面相较于西方来说存在不足，本文便通过纵向以及横向的比较，对我国公务员录用制度的现状提出一些浅薄的看法和分析。

【关键词】公务员录用制度比较现状问题【正文】一、公务员录用的含义、地位以及发展根据《现代汉语词典》的解释，“公务员”一词指的是政府机关的工作人员，这一定义沿袭的是长久以来中国对公务员范围的划分方式。

纵观世界上其他国家公务员制度对公务员一职的界定，我们一般可以理解为它是从事国家公共事务的人员。

关于国家公共事务有着广义和狭义的分别，广义上的国家公共事务，指的是由国家承担的社会公共事务、行使的行政管理职能以及履行的社会公共职责；狭义上一般把由政府应当承担的事务称为公共事务[1]。

我国实行的是单一制的国家组织形式，国家和地方在公共事务方面并没有明确的界限和利益冲突，地方在一定程度上要服从中央的领导，因而我国国家公务员范畴涵盖了中央政府和地方政府的公务员。

关于我国公务员范围的划分，2006年《公务员法》的颁布是一个重要的分水岭。

在此之前，我国国家公务员指的是中央和地方各级行政机关中除工勤人员以外的工作人员，具体有国务院组成机构、直属机构、办事机构以及地方省、市、自治区人民政府和地市乡镇人民政府等等代表国家行使行政权力的工作人员。

这其中还不包括国家和地方人民代表大会、人民法院、人民检察院和军事机关的工作人员，中国共产党、各民主党派以及社会组织工作人员也不在其中。

2006年后国家公务员范围得以扩大，以上这些党的机关、最高权力机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关以及民主党派机关的工作人员都纳入了法律意义上的公务员范畴中。

既然公务员从事的是一项关乎国家事务和公共利益的工作，那么为了保证公务员阶层的工作效率和工作质量，则需要有一个健全的制度和法律体系对其进行科学的管理，这就是公务员制度。

实际上公务员可以说是一个特殊的职业群体，其特殊性体现在身份的双重性上：公务员是从广大群众中选拔而来，本身并不是来源于某个社会阶层。

在不处理政府工作时，他们属于普通公民，要受到法律法规的管理，同时也是公务员所代表的政府管理和服务的对象；当他们履行国家公务时，又代表着国家对公民进行管理，其身份地位的特殊性可见一斑。

于是对于这样一个特殊的职业群体，就有必要制定相应的管理制度，这同样也体现了公务员制度的重要性和特殊性。

公务员的本质，就是将国家政策措施落实至基层的“具体执行者”；以此类推，公务员制度的实质便是实现国家主要政治制度并使之具体化的一座桥梁。

在我国，设计公务员制度的出发点是为了使具体落实国家政策整个过程自始至终都能做到规范化：人员的录用上做到任人唯贤、唯才，保证人民公仆整体高素质，促进社会公平，树立政府威信；人员管理上通过业务技能培训提高服务水平、用政治荣誉和物质激励培养献身精神、用严格的纪律规范公务员形象，从而达到提高政府行政管理水平以及工作效率；产品输出上用具体制度对公务员所提供的社会服务的质量做出硬性要求，并公开接受社会监督，通过优胜劣汰保证社会公共服务的质量。

而相比较中国而言，外国公务员制度的作用不仅包含上述内容，同时还因国体和政体的不同被赋予了更多的政治功能。

因为大部分资本主义国家实行的是多党制的政党制度，每次选举过后一批政务官必然会随着执政党的更替而共进退，执政党与在野党的对立关系也一定会影响到国家政治统治和社会政治秩序的连续性和稳定性。

一项稳定的公务员制度规定了业务类公务员常任制，使得公务员队伍能够独立于政党斗争而保持正常运作，延续了政局和政权的稳定性。

其次，诸如英国这一类资产阶级革命后仍然保留一定封建残余的资本主义国家、日本这一类政党更替频繁的国家，公务员制度能够有效地克服“封建恩赐制”以及“政党分肥制”的弊端。

因为占公务员群体多数的业务类公务员保持政治中立，不会因政党更替而影响工作，从而避免政府吏治腐败。

而我们所说的公务员制度其实是一个系统而又完整的制度体系，涉及了公务员的个人利益（如工资福利、医疗养老等等）、权力的行使（职业道德、纪律制度）、公务员的任用以及公务员的监督管理。

而公务员的录用，则属于人员任用这一环节，是整个公务员系统运行的开端。

根据《公务员法》第四章第二十一条，我们可以给我国公务员录用如下定义：国家行政机关补充担任主任科员以下非领导职务的公务员，依照法定条件和程序，通过公开考试、严格考核的方法，将不具有公务员身份的人员，录用为国家公务员的一种人事制度[2]。

其目的是为了保证公务员队伍新陈代谢的良好运转，使得广大公民能够跨过公正平等的门槛，继而更好地服务于社会和人民。

一个国家不论大小，它的公务员系统总是政治活动中不可或缺的重要部分，而随着社会的进步，公务员系统也需要跟上时代步伐，通过不断录入新鲜血液去改变原有制度的缺陷，完成改革和发展。

这是优秀社会人才与国家之间的一个双向选择，人才通过公务员录用这一途径进入国家机关，从此有了报效国家、实现理想的机会，而国家也由此招揽到高素质人才为国效力，保障了国家机关高效优质地提供社会服务。

可以毫不夸张地说，公务员录用的质量决定了公务员队伍的整体质量，直接关系到国家机关工作的质量。

尽管在考试录用官员上中国早在隋唐时期已开先河，成为后世西方资本主义国家公务员录用的典范，但考试录用公务员的制度在中国生根发芽还是经历了一定时间和挫折。

早在1912年中华民国成立后，当局者便设置了相关考铨机构作为公务员录用的负责机构，并先后颁布了《公务员任用条例》（1929年）、《公务员任用法》（1933年），但由于外部连年战乱、内部政治腐败、军阀割据，这一系列制度体系并未得到建立和落实。

新中国成立后，我国公务员录用制度的发展经历了四个阶段：1949年至“文化大革命”结束为第一阶段，建国初期我们基本沿用的是共产党战时根据中国实际、借鉴苏联成果的大统一国家干部制度。

当时还没有“公务员”这一说法，有的只是“国家干部”的概念，国家公职人员通过推荐选拔和统一分配的方法产生。

这大幅度节约了时间和成本，符合当事国情，为建国后国民经济恢复做出贡献。

“文革”期间国家一切政治秩序遭到破坏，众多公职人员被打倒、下放和改造，行政系统面临瘫痪的局面，为了维持国家机关正常运转从工人阶级中选拔优秀分子加入国家干部行列。

“文革”后至1993年为第二阶段，国家在原有的统配招录制度之外小范围地实践考试录用制度。

直到1993年《国家公务员暂行条例》的颁布标志着公务员制度的实行，同时考试选拔正式成为公务员录用的途径。

1993年到2006年为第三阶段，随着政治体制改革以及改革开放的深入推进，原本依托于《暂行条例》和国务院若干条例的公务员制度体系不健全、过于单薄的缺点暴露，其中也包括录用制度上的问题，这催生了2006年系统完整的《公务员法》出台。

2006年后在《公务员法》的基础上，考试选拔得到了法律的保护和明确，公务员的录用做到了有法可依，真正步入发展正轨。

二、中外公务员录用制度内容比较公务员的录用有四个重要组成因素，即公务员录用的范围、方法、条件和程序。

我们就从这四个方面与国外的制度做一个比较，先看我国的公务员录用制度。

首先是公务员录用的范围，上文引用的《公务员法》中对此有专门规定：“主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员”，具体来说就是指主任科员、副主任科员、科员和办事员，其级别为22-27级之间非领导职位。

很惭愧的是笔者并没有找到近两年中国公务员阶层的确切人数以及通过考录程序进入公务员队伍的人数比例，但中国的公务员数量无疑是世界上最多的。

我们的考录制度录用的基本上都是在公务员队伍中处于基层的事务型公务员，而这一部分人员在总的公务员队伍中所占比例很明显也并不是绝大多数。

其次，公务员的录用方法在《公务员法》中也明确指出“采取笔试和面试的方法进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置”，而笔试加面试的竞争性考试也是目前世界上大部分国家的招录手段。

除了公开考试外，我国还有一种秘密考试，它针对的是地位特殊、保密性较强或者是需要大量专业知识的职位，这一部分公务员实际上所占比例并不大。

第三点是录用的条件，《公务员法》规定公务员录用的前提条件是在规定编制限额内并有相应的职位空缺，这是最重要的客观要求。

在满足这一条件后，才能进行对社会上报考者的考试选拔，才会有对应试者的要求。

具体要求可能会因职位不同而异，但基本条件包括国籍、年龄、品行、学历、专业和政治条件等。

最后是公务员录用的程序，一般录用程序包含以下的流程：发布招考公告→资格审查→笔试→面试→考查→体检→确定拟录取人员并公示→审批备案→办理录用手续→试用期考查→任用[4]。

在这个过程中只要有一个环节应试者没有达标，那么便丧失了参与接下来环节的资格并遭到淘汰，由此可见我国公务员录用过程繁复而慎之又慎。

关于西方国家的公务员录用制度，笔者更多的是将目光投向其独特且区别于我国录用制度的内容，这样才能更好地看到自身制度的优缺点。

1.英国英国作为西方资本主义各项政治制度的发源地，在1833年便已初步实行官职考试补缺制度；1918年开始英国全面实行公开考试制度，此后虽有调整但总的政策方向没有改变，一直沿用至今。

英国公务员考试有三个特点：第一，应试者报名条件相当细致且严苛。

不同类别的职位所要求的年龄和学历都不同，行政级报考年龄22-24岁，大学毕业；执行级年龄为18-20岁，中等教育毕业；事务级年龄为16-18岁，初级中等学校毕业；勤杂级年龄20岁以下，职业学校毕业，这个条件在1969年后也有所放宽。

不同于中国根据级别划分公务员类别，英国将公务员按照工作内容严格划分，既有利于招录又便于管理。

第二，文官录用的考核考查项目多、范围广，除了笔试和面试外，还有智力测验、直觉测验、个别测验、实际练习、互评和面试，更能够全方位考查应试者能力。

第三，录用程序严格，在进行笔试和面试以及一系列考核后，应试者还将经历最终面试得出最终结果，这也体现了英国对于人才选拔的慎重。