论国外发展低碳经济的财税政策支持体系

［作者简介］卢现祥（１９６０－　），男，江西宜兴人，中南财经政法大学经济学院教授、博士生导师。

主要研究方向：新制度经济学和中国转型经济问题研究。

论国外发展低碳经济的财税政策支持体系卢现祥　王　宇（中南财经政法大学经济学院，湖北武汉　４３００７３） ［摘　要］　为了应对全球气候变化和资源能源问题，国际社会对经济增长与福利改进、经济发展与环境保护关系进行了理性权衡，并围绕如何行之有效地突破这一发展瓶颈展开了积极探索。

政府在促进低碳经济发展方面扮演了重要角色，财税政策是其发挥作用的重要政策工具之一。

低碳经济产业链具有循环特征，政府在使用财税政策工具进行宏观调控时要根据作用环节对政策对象进行调整。

在产业链基础上对世界各国采用的低碳经济财税政策及特点进行总结，以期对我国低碳财税体系构建有所启示。

［关键词］　低碳经济；产业链；财税政策［中图分类号］Ｆ８１０．２ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］２０９５－３４１０（２０１２）０２－００１３－０９ 传统的经济发展模式缺乏对人与自然、人与社会、人与人之间和谐关系的理性认知，其重要表现之一就是对化石能源的严重依赖和不合理利用。

这一认知上的缺失导致全球气候变暖问题和资源能源问题日益显著，进而逐渐成为制约人类实现可持续发展的阻碍因素。

为了应对全球气候变化和资源能源问题，国际社会对经济增长与福利改进、经济发展与环境保护关系进行了理性权衡，并围绕如何行之有效地突破这一发展瓶颈展开了积极探索。

在上述背景下，低碳经济的概念应运而生，而且受到了世界各国政策制定者和学者们越来越多的关注。

在２００３年２月２４日英国政府发表题为《我们能源的未来———构建低碳经济》的白皮书中，首次以官方文件的形式明确提出低碳经济的概念，［１］到２００６年１０月《斯特恩报告》在全球范围内呼吁各国向低碳经济转型，［２］再到２００９年《哥本哈根协议》的艰难谈判，对低碳经济发展道路的摸索已经从理念探讨层面逐步延伸到实际行动层面，其内涵得到了进一步的深化和拓展。

目前，有关低碳经济的概念和内涵、发展低碳经济的必要性和紧迫性的探讨，在全球范围内已基本达成共识，但低碳经济的全面构建是一个极其庞大而且复杂的系统工程，还必须对其建构因素和实施机制进行深入分析。

低碳经济归根到底是一个发展问题，尤其是在全球经济一体化的时代背景下，能否顺利实现由传统高碳排放经济形态向低碳经济形态的转变，事关每一个社会主体的福祉。

政府作为低碳经济发展中最重要的主体，应该充分发挥其引领者作用。

［３］财税政策是政府进行宏观调控的重要手段之一，目前已被各国政府采纳，广泛运用于节能减排的实践上，收效显著。

中国的低碳经济转型还处在起步阶段，政府在财税政策工具的选择和配套使用上还存在很多不足，借鉴国外经济低碳发展的财税政策支撑体系，对我国加快实现低碳经济发展具有重要意义。

一、为什么要构建低碳经济的财税政策支撑体系低碳经济是指依靠技术创新和政策措施，实施一场能源革命，建立一种排放较少温室气体的经济发展模式，从而减缓气候变化（庄贵阳，２００５）。

低碳经济的实质是能源效率和清洁能源结构问题，核心是能源技术创新和制度创新，目标是减缓气候变化和促进人类的可持续发展。

［４］在上述概念表述·３１·中，制度作为经济社会发展模式低碳化的核心要素被提出，目前已成为低碳经济路径探索方面的重要研究对象。

然而，目前学者们对低碳经济中制度要素的认识也仅仅局限在路径选择上，还没有从经济社会发展演化的视角上对低碳经济进行全局性解读。

低碳经济概念的起源和发展具有深刻的新制度经济学意义。

诺思认为相对要素价格变动是制度变迁的动因，［５］并在对西欧土地要素和劳动力要素之间相对要素报酬变动进行历史分析的基础上，解读了西方世界的兴起。

［６］基于这一认识，实现向低碳经济的转变实质上就是新制度对旧制度的替代。

制度解决的是社会激励问题。

在传统的高碳排放经济形态下，制度安排缺乏对环境保护的激励，人们对经济增长的盲目追求最终打破了生态系统的碳平衡，随之而来的气候变化问题严重威胁着人类的生存和发展，进而改变了人们对经济增长和环境保护之间的相对效用评价，具有低碳激励特征的制度需求也由此产生。

从制度层面看，低碳经济概念及其内涵可表述为：低碳经济是一种具有低碳激励的制度安排，通过正式约束、非正式约束以及实施机制，引导社会主体在社会生活的各个领域贯彻低碳理念，实现各个环节的低碳环保。

其本质是构建社会的低碳激励结构，核心是建立低碳转型的激励机制，关键是低碳技术创新和政策措施创设。

制度经济学层面的定义，弥合了关于低碳经济到底是发展模式还是经济形态的分歧，明确了低碳经济的内涵和实质。

实施机制对制度的完整性和有效性具有重要意义。

任何一种形式的制度安排，都必须有相应的实施机制保证其正常运作，否则根本无法实现对该制度下社会主体行为决策的规则性约束。

财税政策作为一种重要的实施机制，实质是政府为了实现其经济增长目标和社会发展规划等宏观意愿，通过税收、补贴等手段，改变决策主体对其选择结果的成本收益评价，并以此将社会生产和生活的参与者引导到特定的规则体系中。

简单地说，财税政策就是一种激励手段，无论是正向激励还是反向激励，都有明确而且一致的导向性。

根据前文所提出的，低碳经济是一种制度安排，为了形成有效激励，促成绿色环保意识深入人心，实现生产生活每一个环节的节能减排，必须建立相应的实施机制。

因此，具有低碳激励特征的财税政策的重要作用应该受到决策者的关注和重视。

作为制度发展演化及其最终形成的建构性因素，财税政策的运用提高了经济完成低碳转轨的可能性。

大气层属于公共资源，在全球范围内循环流动是其自然属性。

因此，温室气体的人为排放将不可避免地产生负外部性问题。

这里的负外部性问题是指经济主体的利己行为独占了温室气体排放的好处，却将其危害性扩展到更广阔的范围中，造成了该行为选择下私人成本和社会成本不一致的局面。

市场机制在解决公共物品和外部性问题时缺乏效率，而且会带来不公平问题。

庇古认为，纠正外部性问题的方案是政府通过征税或者补贴来矫正经济当事人的私人成本。

［７］在市场失灵的情况下发展低碳经济，政府引入财税政策是一种必然选择。

当然，产权归属无法明晰，仅仅依靠财税政策的调节作用仍然不能解决“租值消散”问题，因此，很多学者主张通过界定碳排放权来避免大气层上的“公共地悲剧”。

但在现阶段，通过重新界定产权，使市场机制在解决温室气体排放问题上发挥最大限度的作用，还不可能一步到位。

财税政策作为一种次优选择，其政策效能的发挥仍具有很大空间。

在制度层面理解低碳经济，其实施机制的有效性是关键。

发展低碳经济的路径选择主要体现在以下几个方面：能源结构的脱碳化与低碳化，节能减排技术的研发与应用，低碳产业政策和低碳消费模式。

但是，这些政策措施并不能直接发挥作用，原因就在于这些政策的落脚点依旧是经济主体。

要想保证这一系列政策措施的有效性，政府必须充分发挥财税政策的交叉性和渗透性作用，通过财税政策将环境成本纳入价格体系，使之成为低碳经济政策工具箱的催化剂和助推器。

目前，主要发达国家和一些发展中国家在发展低碳经济的过程中，都建立起了各自的财税政策支撑体系，有效地推动了本国从高碳经济向低碳经济的转型。

二、国外促进低碳经济发展的财税政策体系低碳经济是人类致力于实现可持续发展的一种全新的制度安排，是一场广泛的社会革命，其最终确·４１·立与社会系统中的每一个细胞息息相关，并贯穿于生产、分配、交换、消费过程中。

因此，财税政策能否在这次变革中发挥其应有的作用，取决于政策设计和实施上的主体针对性和环节针对性。

本部分以此为逻辑起点，将对国外促进低碳经济发展的财税政策体系进行分类归纳，并期望借此提出一个低碳财税体系的新认识。

（一）低碳经济产业链的环节以节能减排为目的的低碳经济发展模式，将产业链分成了三个核心环节，依次为源头低碳化、过程低碳化与末端低碳化。

［８］这种低碳经济产业链的划分方式，在实质上对应了国内外学者普遍提出的能源结构、能源效率、产业结构和消费模式低碳经济的核心要素。

源头低碳化是指在经济发展能源驱动的选择上，打破高度依赖含碳能源的局面，实现能源结构的脱碳化或低碳化。

能源的核心价值在于其社会经济发展的引擎作用，一旦停止能源供应，电力输送将终止，生产设备无法运转，大量生产资料和消费资料不能被制造出来……社会发展也将就此停滞。

在能源生产和使用上的高碳特征，直接导致了生产、生活领域的“高碳锁定”，无论产业链条如何转动，含碳甚至高碳的事实都不能改变。

源头低碳化是发展低碳经济的最上游环节，为了打破“高碳锁定”，必须着眼于能源结构的转换，致力于脱碳化清洁能源的研发与应用，用新能源替代化石能源。

重视源头低碳化的低碳经济发展战略，也将同时促进过程低碳化和末端低碳化。

过程低碳化旨在实现生产过程和生活过程中的节能减排，其关键是提高能源利用效率、促进产业升级转型以及形成可持续消费模式。

过程低碳化几乎涉及了人类生活的物质需求全过程，是集经济、技术和社会于一体的系统工程。

［９］从全球的碳排放规模看，生产过程和生活过程中的碳排放占据了很大比重，尤其是生产过程中的排放情况比较严重。

根据世界气候大会报告，当前生产领域的碳排放占了全球水平的７０％以上。

面对如此巨大的减排空间，通过研发清洁能源技术、发展新型“低碳”工业和倡导低碳生活方式，可以加快经济社会低碳转型的进程。

另外，过程低碳化的程度对源头低碳化的效果也会产生一定影响，其在产业链条上的关联作用也必须引起足够的重视。

末端低碳化是针对生产生活的最终排放物提出的，通过对最终排放后残留的各种废弃物质进行再利用和再修复，将产业链末端废弃物对生态环境的危害限制在最低程度内。

低碳经济是循环经济概念的一种延伸，而末端低碳化是循环理念的集中体现。

（二）源头低碳化的财税政策工具政府采用财税政策促进源头低碳化，其本质是通过财税政策将环境成本纳入到经济系统的价格体系中，转变经济主体对能源的结构性依赖。

源头低碳化还必须考虑其技术可行性，单个经济主体在技术研发和使用上缺乏动力，因此在财税政策的设计和选取上，还必须综合考虑这一因素。

目前，主要发达国家和一些发展中国家为了摆脱对碳基能源的依赖，转变本国的能源结构，纷纷确立能源可持续发展战略。

与此发展形势相对应，各国政府在财税政策上也进行了重大调整，将其与经济激励结构有机结合，以持续促进经济社会发展模式的源头低碳化。

考虑到公共财政改革的基本模式，可以将源头低碳化的财税政策区分为正向激励政策、逆向限制政策与“交叉补贴”三大类：１．正向激励政策正向激励政策主要包括：（１）增加预算投入政策；（２）财政补贴和贴息政策；（３）税收优惠政策与税式支出制度；（４）基金支持政策；（５）政府采购政策。