英国地方政府改革对我国改革的几点启示

英国地方政府改革对我国改革的几点启示

【内容提要】英国地方政府改革是一个持续不断的过程。本文对英国地方政府改革的理念与背景、中央与地方政府关系、发展轨迹与方向等进行了探索与概括，并指出其对中国行政管理体制与机构改革的借鉴意义

【关键词】行政改革/地方政府/比较研究/英国

一、英国地方政府的基本情况

1971年2月，英国政府发表改革地方政府机构的白皮书，向议会提出《地方政府改革法案》。1972年10月，法案在议会通过。1974年4月1日，正式实行。该法案将英格兰划分为6个都市郡，39个非都市郡，一个大伦敦区。6个都市郡下设365个区，郡、区均有议会。39个非都市郡下设296个区，又分为8000多个镇或教区。郡、区、镇或教区三级均有议会。大伦敦区于1965年正式成立，下设32个自治市和1个伦敦城。伦敦城是伦敦中心约一平方公里的地区。32个自治市是按人口大致均分的。

二、英国地方政府治理变革

20世纪70—80年代以来，经济全球化和区域一体化趋势日益加剧，在快速的社会变迁和众多的社会矛盾、冲突的作用下，欧美发达国家都在积极寻求公共治理变革之道，以摆脱政府管理已经陷入的财政危机、管理危机和信任危机。英国地方政府也兴起了一场规模空前的治理变革。

这场变革的核心理念和主要内容是：（1）授权于地方政府，授权于民，建立参与型的、民主的治理模式。突破传统的代议制民主的局限和束缚，激发公众直接参与地方公共事务治理的积极性和主动性。（2）调整治理结构，由传统的以政府为主导的单中心治理向政府、民间组织、社会团体、公民共同合作并相互影响的多中心治理转变，在深层次上改变政府与市场、公共与私人领域之间的关系。（3）公共政策的制定由传统的自上而下的模式（top- down）向新型的自下而上（down- top）的模式转变，强调政策制定过程中的对话与协商，建立政府与公众之间的信任机制。（4）更加重视政府之间政府各部门之间的合作关系，打破以往的分工界限和部门、地区壁垒，以解决共同面临的公共问题为中心，展开各种层次、各种方位的深度合作，提升政府的治理水平和能力。（5）建立以顾客为导向的，能够及时回应公众需求，能够提供公众满意的公共产品，追求公平与公正，富有效率和活力的地方政府。在这些理念的指导下，英国地方政府治理变革可以分两个阶段。每个时期的改革各有特点，也互有联系，但趋势和步伐却在日益加快。

一是撒切尔和梅杰执政时期，改革的特征可以归结为：（1）崇尚市场机制和市场力量，主张尽量减少政府干预。（2）主张廉价小政府，节省开支，减少税收，从而激励私人资本投资，导致经济繁荣。（3）加强对高级文官的政治控制，大力削减公务员队伍的规模，成立执行机构。（4）政府引入私营部门的管理方法，鼓励公私之间的竞争，鼓励公共事务向私营部门转移。

二是布莱尔执政时期（1997—2007），提出政府现代化议程，概括起来是：（1）政府行政简明、易操作。（2）对公众更多的回应。（3）建立合作政府。（4）强调结果。（5）推行政府现代化议程。政府现代化议程落实在地方层面上，就是提供地方政府更多的权力和机会，使地方公众加入到地方管理当中来，并强调建立清晰有力的地方政府领导能力，使地方政府重新焕发活力，提供更好的服务。

三、为我国行政体制和机构改革提供的启示

（一）推进行政体制改革是一个长期的过程

英国是最早的资本主义国家，但经过两次世界大战和殖民地的纷纷独立，在世界上的领先地位逐步为其他国家所取代，国内经济发展面临许多困难。在这种情况下，迫使英国非常注重提高政府的管理效能和服务质量，力求通过长期不懈的行政改革，使政府不断地适应国际、国内政治和经济形势变化的需要。尽管英国是两党轮流执政，但不论是哪一个党执政，每一届政府都力求在国际和国内政策上有新的突破，都不约而同地对行政改革给予高度重视，把推进行政改革作为本政党和本届政府的重要战略目标，可以说行政改革从未间断过。以布莱尔首相第一个任期推出的改革文件为例：可以看出改革具有稳步推行的特征。虽然在不同的阶段，改革的侧重点有所不同，追求的目标有所不同，但不同阶段之间有着有机的联系，且对每一重大改革措施都进行独立的评估，以保证下一步改革具有坚实的基础。

（二）行政体制和机构改革紧紧抓住职能转变

英国行政体制和机构改革的一个明显特点是不太强调人员精简，而是注重转变职能。从撒切尔夫人时代大规模建立执行机构，到布莱尔政府时期设立地区发展署等，都充分体现出来。我国最早在1988年机构改革开始就强调转变职能为核心，应该说指导思想是很明确的，但在实际操作过程中，职能转变没有量化或者具体的指标，往往把精简机构、分流人员摆在主要位置。结果是政企、政资、政事、政府与市场中介组织没有分开，改革后不久，精简的机构和编制纷纷回流。这一状况最近有所改观，在加快农村综合改革步伐中，中央要求各地进行的乡镇机构改革试点工作，确保乡镇5年内机构和人员编制不增加，同时紧紧抓住乡镇“干什么”、“怎么干”，使乡镇政府职能转变落到实处。

（三）行政体制和机构改革以服务为主要导向

英国在行政管理理论上，相对于管理而言，更强调服务。他们认为，政府活动中90％以上的功能是为公民服务，因此把改善为公民的服务放在很重要的位置上。这种做法固然有政治上和选举上的考虑，但也使行政体制和机构改革更贴近公众的需要，办了一些实事。我们的行政体制和机构改革也要把目光从政府系统内部的调整与完善放大到更广阔的空间，从管理型行政向服务型行政转变。

（四）行政体制改革文件的制定过程公开透明

英国行政体制改革的特色还突出表现在“绿皮书”和“白皮书”的起草过程上。即首先组成一个委员会，负责就某方面需要改革的问题进行广泛调查，研究现有的法规规定，然后起草出一份“绿皮书”，主要内容包括：现状、主要问题及原因、解决问题的基本思路和建议。“绿皮书”形成后要征集公众的反应，然后仍由该委员会修改为“白皮书”，“白皮书”在内容上要比“绿皮书”更侧重于政策建议和操作方式，同样要公布于众。随后，成立一个专门的法案起草小组，将“白皮书”转化为法案。由于“绿皮书”和“白皮书”都要公布于众并广泛征求意见，既能使改革得到较广范围的支持，也对改革进行了充分宣传，为今后的操作创造了比较好的条件。在操作过程中，究竟如何准确理解法案条文的精神，当某一法律词语遇到现实生活的具体问题时如何解释，如何把握某一法条在执行中的尺度，都极大地依赖于“绿皮书”和“白皮书”。我们以前的行政体制改革往往过于强调做好保密工作，以避免引起大的震动。随着社会的逐步发展和各项保障措施的完善，各方面承受力度的提高，在与人民日常生活密切相关方面的行政体制改革可考虑以恰当的方式征求社会公众的意见。