住房公积金缴纳阶段不公平问题研究

对于住房公积金缴纳阶段不公平问题的几点思考一、我国住房公积金制度的概念及历史发展（一）住房公积金及住房公积金制度的概念及其性质1.我国住房公积金及其相关制度的概念对于住房公积金，我国《住房公积金管理条例》（中华人民共和国国务院令【第350号】《国务院关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》，二〇〇二年三月二十四日颁布并施行）对其做出权威性定义为：住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。

1（百度百科住房公积金管理条例）住房公积金是单位及其在职职工缴存的长期住房储金，是住房分配货币化、社会化和法制化的主要形式。

住房公积金制度是指由职工所在的国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业、事业单位及职工个人缴纳并长期储蓄一定的住房公积金，用以日后支付职工家庭购买或自建自住住房、私房翻修等住房费用的制度。

2（百度百科）住房公积金制度是国家法律规定的重要的住房社会保障制度，具有强制性、互助性、保障性。

单位和职工个人必须依法履行缴存住房公积金的义务。

这里的单位包括国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体。

2.住房公积金的特点从我国的《住房公积金管理条例》可以归纳出，我国的住房公积金具有如下特点：首先是保障性，建立职工住房公积金制度，为职工较快、较好地为解决住房问题提供了保障；其次是互助性，建立住房公积金制度能够有效地建立和形成有房职工帮助无房职工的机制和渠道，而住房公积金在资金方面为无房职工提供了帮助，体现了职工住房公积金的互助性；第三是普遍性，城镇在职职工，无论其工作单位性质如何、家庭收入高低、是否已有住房，都必须按照《条例》的规定缴存住房公积金；四是强制性（政策性），单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立的，住房公积金的管理中心有权力责令限期办理，逾期不办理的，可以按《条例》的有关条款进行处罚，并可申请人12民法院强制执行；五是福利性，除职工缴存的住房公积金外，单位也要为职工交纳一定的金额，而且住房公积金贷款的利率低于商业性贷款，职工离休、退休，或完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系，户口迁出或出境定居等，缴存的住房公积金将返还职工个人。

3、住房公积金制度的主要作用随着福利分房体制的终结以及住房体制市场化的转轨与确立，房改的大部分政策措施，如公房出售政策、提租补贴政策、切断实物分房政策等等，均相继结束使命而退出历史舞台，惟有住房公积金制度，通过由职工与单位分别按照职工工资的一定比例逐月强制缴存的方式，为职工家庭住房消费提供法定资金保障和储蓄积累，并在参缴职工之间形成互助性融资机制，成为我国住房保障体系不可或缺的组成部分，为广大职工在住房市场体制下实现自住其力，发挥重要的政策性住房融资作用。

在过去十多年里，住房公积金制度基本定位于国家政策性住房金融工具，从福利住房体制下，以筹集建房资金加快职工住房建设为主要功能，演变为福利住房体制结束后市场住房体制下，以发放低息个人购房贷款为主要功能，为我国城镇住房体制市场化顺利转轨、引导职工住房观念转换、提高职工住房消费支付能力、培育促进住房金融服务业发展、推动房地产市场发展和房地产支柱产业形成，发挥了巨大的历史积极作用。

一是职工和单位按月进行住房公积金缴存机制的建立，推动了住房从福利分配转为货币分配的体制转轨，推动房改完成市场化住房体制转轨。

建国后我国长期实行计划经济，城镇住房实行由政府统建、统分、统管的单一体制，住房不是商品，不能进入市场流通，只承认住房的使用价值，而忽视住房的价值。

既要加快住房建设步伐，缓解住房紧缺矛盾，又要提高职工购房支付能力，逐步推进自住其力，需要的是一种制度创新，即建立国家、集体、个人三位一体的筹资机制，将市民的一部分经济力量，投入到住宅上来，住房公积金制度作为城镇房改的产物应运而生。

住房公积金制度的建立，打破了几十年来在计划体制下职工完全依赖单位“等靠要”解决住房问题的福利分房体制，建立起个人、集体和国家三者合理负担住房的新机制，在法律上保证了每个职工都享有以缴交住房公积金为形式的住房分配，较福利分房体制在住房公平性方面有了很大的进步，住房公积金制度所建立的住房公积金这种住房货币化分配新机制，为国家最终出台切断实物福利分房、建立货币分房并逐步将住房理人工资创造了有利条件。

二是建立产权清晰的个人长期住房储蓄积累机制，为个人成为住房市场消费主体奠定了物质和观念基础。

鼓励职工买房，实现自住其力，必须提高职工支付能力，但限于财力和各项制约因素，职工工资不可能迅速地大幅度地提高，需要通过长期积累。

住房公积金一半须从职工工资中扣缴，表示个人对住房应有合理的负担，由于其占工资比例较低，当时为职工基本工资单位和个人各5%，不至于影响职工基本生活，并且因同时有单位出资为职工缴存的另一半，职工是受益的，因此为职工普遍接受。

住房公积金制度建立的缴存方式，使每个缴存职工直接从中受益。

随着缴存比例的提高，加快了住房公积金储蓄积累。

日积月累，聚沙成塔，形成完全属于职工个人所有的可观的住房储金，成为职工家庭解决住房问题的重要资金来源。

与此同时，随着房改的不断深化，职工进入市场进行自住其力消费意识不断增强，以贷款进行负债住房消费的观念也逐步深入人心。

住房公积金制度从房改初期以建房扩大住房供应帮助职工住房解困和购买公房，到以公积金账户资金积累和低息住房公积金贷款，支持职工进入住房市场购房消费，充分体现了住房公积金制度所建立起来的个人住房储蓄积累机制，和由此衍生出的政策性住房信贷，在帮助职工家庭通过市场解决住房问题中发挥了巨大作用，这也促进了过去十多年里全国房地产市场的发展和繁荣。

三是发挥政策性住房金融作用，培育和促进了住房金融服务业的发展。

住房公积金制度是一项广泛覆盖社会劳动者的强制性住房储蓄制度，一经推出，其强大的资金聚集功能立刻显现。

在90年代早中期，我国城镇住房体制仍然以单位福利分配体制为主，住房公积金归集资金主要用于发放单位建房贷款，配合国家安居工程建设发放安居工程贷款，从建设源头加大对住房投入，扩大职工住房建设规模，有效地缓和了职工住房严重短缺的矛盾。

1999年国务院颁布条例后，进一步明确住房公积金只能用于发放个人住房贷款。

1999年调整政策后，住房公积金主要发放个人住房贷款，扩大住房消费。

据相关数据显示，截至2007年底，全国累计有近5000万职工提取住房公积金6625亿元，其中80%用于购建住房；累计有830万户职工家庭获得住房公积金贷款，贷款总额8565亿元。

住房公积金资金投向从生产领域转向消费领域，带动了商业银行发展住房信贷业务，对培育和促进住房金融服务业和住房金融市场的发展起到了推动作用。

（二）我国住房公积金制度的历史发展及其相关法律法规1.我国住房公积金制度的萌芽1991年5月，上海市借鉴新加坡公积金制度的成功经验，结合我国国情，率先建立了有中国特色的住房公积金制度。

这是我国在福利住房制度向住房市场化、商品化改革的推进过程中，完善城镇住房制度的重大突破。

从1992年起，北京、天津、南京、武汉等城市相继建立了符合本地实际的住房公积金制度。

在建立初期，各个城市普遍面临住房资金短缺的问题，住房供给严重不足，此时的住房公积金主要以发放住房建设贷款为主，特别是单位建房贷款、安居工程贷款、危房改造贷款等。

在萌芽时期，全国没有统一的规定和比例，实行范围局限在条件成熟的直辖市和省会城市，且住房公积金的使用主要集中在单位住房建设上，个人极少使用。

2.我国住房公积金制度的全面推行1994年，国务院在总结部分城市建立住房公积金制度试点经验的基础上，颁发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，充分肯定了住房公积金制度在住房分配机制的转换、住房保障体系的建立以及推动住房建设发展的地位和作用，明确提出建立与社会主义市场经济相适应的城镇住房新制度的基本框架，全面推行住房公积金制度，要求所有行政和企事业单位及职工均应按照“个人存储、单位资助、统一管理、专项使用”的原则建立住房公积金制度。

《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》发布后，住房公积金制度在我国全国范围内逐步推行，覆盖面不断扩大，住房公积金缴交率不断提高，归集额逐年增长。

1998年8月，国务院办公厅转发国务院住房制度改革领导小组《关于加强住房公积金管理的意见》明确规定住房公积金实行“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监管”的管理原则，住房公积金管理工作得到加强。

根据《中国房地产报告NO3》数据显示：截止1998年底住房公积金制度从大中城市扩展到231个地级以上城市、437个县级市和相当一部分县（镇）；全国住房公积金归集额已达1231亿元，发放住房公积金贷款830亿元，为解决职工的住房短缺问题发挥了重要作用。

（作者谷俊青孙兰施美程《中国房地产发展报告NO3》）3.我国住房公积金制度的逐步完善1999年4月3日，以中华人民国和国国务院令第262号发布《住房公积金管理条例》，这部以行政法规的发布，堪称我国住房公积金制度发展史上的里程碑，标志着我国住房公积金制度进入了法制化、规范化发展的新时期。

《住房公积金管理条例》发布实施以后，全国各地大部分城市建立了公积金总账、单位帐和个人明细账三级账目，记账核算到职工个人。

同时全国各地根据条例要求，开展了住房公积金缴存情况的执法检查，各部门通力配合，迅速扩大了住房公积金制度覆盖面，提高了归集量。

2002年3月24日。

国务院公布了《国务院关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》；同年建设部会同财政部、中国人民银行等有关部门，联合下发了《关于完善住房公积金决策制度的意见》、《关于住房公积金管理机构调整工作的实施意见》等配套文件；2005年建设部、财政部和中国人民银行联合出台《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，逐渐形成一整套制度和政策体系，住房公积金使用业务进一步规范，风险防范进一步完善，缴存人的合法权益得到进一步维护。

二、我国现阶段住房公积金缴纳情况述评（一）我国现阶段住房公积金缴纳现实情况1.现行制度的缴存额确定方式住房公积金制度建立之初，职工个人缴存额和单位缴存额，是不一致的。

仅职工个人缴存额与职工的工资收入挂钩，而单位缴存额是与职工工资总额挂钩的。

1994年7月18日，国务院印发《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号)，全面推行住房公积金制度，“住房公积金由在职职工个人及其所在的单位，按照职工个人工资和职工工资总额的一定比例逐月交纳，归个人所有，存入个人公积金账户”。