对自然资源管理体制改革的思考

对自然资源管理体制改革的思考

作者：赵立倩

来源：《商情》2015年第43期

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。自然资源资产管理体制是生态文明制度体系的有机组成部分，也是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。因此，构建科学有效的自然资源管理体制，不仅会为解决重大资源环境问题奠定良好的制度基础，而且也会对我国可持续发展进程产生深远影响。从我国现有自然资源管理体制存在的问题入手，结合国际自然资源管理体制的发展趋势，对我国自然资源管理体制的改革提出几点建议。

自然资源管理体制资源的生态观资源综合管理机制

一、我国自然资源管理体制存在的问题

我国目前的自然资源管理体制存在以下三方面问题。在机构设置方面，虽然我国自然资源管理体制综合管理的立法格局初步形成，但部分资源仍未纳入统一管理范畴。如水利部作为国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，但其他职责范围内管理水资源的部门也存在很多，比如建设部、交通部、农业部、环保部等。在职能结构方面，不同资源管理机构之间职能重复或交叉，造成“九龙治水”的局面，矛盾重重。在运行机制方面，各级政府在资源管理上职权划分不清，导致资源的掠夺式利用屡禁不止，地方管理不能体现中央集中管理的基本精神。

二、国际自然资源管理体制的发展趋势

当前国际自然资源管理体制发展呈现出三个方面的发展趋势。一是资源管理由分散走向综合，即以整体的自然资源为管理对象，以不同门类自然资源的共性为基础，以不同门类自然资源之间的相互关系为协调纽带，利用一种一体化的综合运行机制将不同门类的资源统一管理。它不仅仅表现为简单的机构合并，本质上是提高资源管理的制度与体制的效率、降低交易成本。二是资源管理与生态保护协同发展。三是资源管理与资源产业管理的理性结合。

回应国际自然资源管理的发展趋势，我国在自然资源管理体制上应当做到观念上的创新，树立资源的生态观、系统观和层次观，探索新的资源管理观。

资源的生态观就是坚持资源的开发与保护并重，资源开发的过程中注重预防、控制生态灾害以及对受损的生态系统进行修复，保障生态系统的良性循环，实现保障国家资源、生态安全与经济持续发展的双赢目标。资源的系统观是指各种资源都是资源大系统中的一个子系统，各

种资源系统之间彼此释放的功能要互相藕合，建立良性的互馈机制。这就要求在进行资源管理体制立法的时候，不能只从一个部门的方便出发而不考虑国家整体的要求。资源的层次观要求自然资源管理体制立法在强调综合管理的同时，不能忽视专业性；强调中央集中管理的同时，亦不能忽视与属地管理的互补性。

三、对我国自然资源管理体制改革的建议

结合我国现行自然资源管理体制存在的问题和国际自然资源管理发展趋势，当前改革的重点是要进一步加强资源管理的集中度和部门沟通，以建立精简而高效的资源行政管理体制，保障资源的可持续利用，进而促进整个社会的可持续发展。

（一）建立资源综合管理机制

习近平总书记在十八届三中全会上的讲话中，精辟地分析了现行自然资源管理体制的弊端，他说：“用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”习总书记的分析，点明了现行体制的要害是顾此失彼，相互掣肘，无法形成合力。中央财经领导小组办公室副主任杨伟民对于自然资源管理改革指明了一个较为清晰的方向，他说，“我们现在的用途管制是分散在各个部门进行管理，这种体制带来一个问题，就是容易破坏生态本身的系统性。对自然资源管理，我国将建立类似‘国资委’的管理机构。”

这个类似“国资委”的管理机构不是计划体制下的一头管理，它需要在最顶层进行以资源配置、管理和使用为核心的设计。这个机构应当作为部门间沟通、交流和协商的平台，负责全国资源的协调管理。与之配合，各级政府之下的同级各资源相关管理部门联合办公，组建类似机构，以克服目前各自为政、分割管理的弊端。从具体组成来看，这一机构应该包括国土资源、水利、林业、农业、环保、城建、交通等有关部门人员组成，以便建立起资源管理机构之间的协调机制，实现资源管理机构与环境及相关产业部门的协商机制。

在日本，能源、资源、电力煤气和核能这四项维持国民经济命脉的重要资源能源集中划归日本经济产业省资源能源厅管理，该厅利用其下设的日本石油天然气金属矿产资源公司，联合“产学研”各界，统一制定各个矿种的开发利用规划，并且石油天然气金属矿产资源公司还负责行使国家对油气和战略性稀有金属的储备工作，形成了能源矿产规划、开发、利用和储备一体化的集中管理。这样的管理方式更有利于资源管理效率的提高，更有利于推进和落实一个国家的矿产资源战略，同时还可以避免多个政府部门在能源矿产领域职能重叠，造成重复工作或管理空白等资源配置浪费。

因此，我国自然资源“国资委”机构的建立不能是简单的部门相加，应当秉承“顶层统筹，提高效率”的原则。

（二）及时修订资源法律、法规

现有资源法律法规与资源管理实践存在不一致，因此，应全面清理现有资源法律法规，以适应资源管理的新要求。具体内容涉及：修订不同管理机构职能配置的交叉与重叠现象、统一资源调查监测体系、建立资源管理监督机制、清理不同效力层次立法的冲突等。

自然资源管理体制问题是一个涉及到经济、政治和社会诸多层面的综合性问题，现阶段关于这个问题的解决要站在生态文明的角度，根据“山水林田湖是一个生命共同体”的要求，创新自然资源管理体制。

参考文献：

[1]黄锡生.自然资源物权法律制度研究[M].重庆：重庆大学出版社，2012.

[2]孟庆瑜.自然资源法基本问题研究[M].北京：中国法制出版社，2006.