第三章外国行政组织理论

第三章 外国行政组织理论
第一节 外国早期行政组织思想
第二节 传统时期的行政组织理论
第三节 行为科学时期的行政组织理论
第四节 现代行政组织理论
第一节 外国早期行政组织思想
1、古希腊、古罗马的行政组织思想
柏拉图的组织思想（Plato）
《理想国》、《政治家篇》
组织分工思想；无学识者不能治国； 治国者当以教育为第一要务；依法行政
组织管理中最重要的要素是权力；反腐败措施； 行政组织管理原则（群众支持、组织内聚力、领导者
超出常人的能力和存在下去的原则）
官房学派的组织思想 主张统一的、完整有效的组织制度与方法；
优秀的人才来管理国家；
将管辖的事务分为若干部门管理，提倡简化礼仪和行政手续； 强调国家及政府的权力，强调人民对国家行政管理的服从
权力日益强大，管理职能日益多样，组织规模日益庞大。为适应经济、社 会、文化发展的要求，必须研究与建立新型的组织结构，使管理科学化
• 政治学理论与管理学理论的发展，为行政组织理论的发 展提供了理论基础。行政学从政治学中分离出来，西方企业组织管
理理论为行政组织理论的发展提供了借鉴与基础
第二节 传统时期的行政组织理论
第四节 现代行政组织理论
1.柏森斯的行政组织理论
柏森斯美国社会学家，最早将一般系统论运用于组织研究的学者 代表作:《社会系统论》、《现代社会的结构和进程》 • 任何一个组织，其本身就是一个处在各个社会系统之中的社会 分系统，在此社会系统之内又包括了许多小的社会系统。 • 处在社会系统中的组织必须具备以下四方面特质：适应环境、 达成目标、统一协调、形态维持。 • 四方面特质主要通过组织三个层级来实现：决策层级、管理层 级、技术层级。各层级职责清楚，授权分明，各司其责，不得 互相干涉，既不能越权侵上，也不能越俎代庖
第四节 现代行政组织理论
2.卡斯特和罗森茨韦克的行政组织理论
卡斯特（Fremont E. Kast）罗森茨韦克（James E. Rosenzweig） 美国学者. 代表作:二人与约翰逊合著《系统理论与管理》,1963年； 二人合著《组织与管理—系统方法与权变方法》,1970年 • 组织是一个开放系统。 • 组织是一个整体系统,由五个子系统组成（目标与价值分系统； 技术分系统；社会心理分系统；结构分系统；管理分系统） • 组织具有权变性（权变组织理论强调组织的多变量性；不存在 普遍适用于所有环境的组织原则和管理方法；致力于谋求组织 与其环境组织内部各分系统之间动态的、具体的一致性）
亚里士多德的组织思想（Aristotle）
《政治学》 将议事权、司法权和行政权相区别；提出设置行
政机构的依据；提出公共组织职能的思想；提出
行政人员任用的原则；要建立行政监督机构； 崇尚法治
第一节 外国早期行政组织思想
2、中世纪西欧的行政组织思想
马基亚维利的组织思想（Machiavelli）
《君主论》、《讲话集》
第二节 传统时期的行政组织理论
4.韦伯“官僚制” 组织理论
马克斯·韦伯（Max Weber） “组织理论之父”， 德国社会学家。韦伯的官僚制（或科层制）理论， 是其庞大的政治社会思想的一个有机组成部分。 • 他认为任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权威主要有三 种类型：一是基于习俗惯例的传统权威；二是基于领袖个人超凡魅力 的超人权威；三是基于理性法规的法理型权威。 • 他指出每一种权威各有其理想的组织，而官僚制则是法理权威最适宜 的组织形式。（组织内的每个成员都占有一个明确说明了具体职能的 职位；组织内成员的报酬、晋级和提薪相对固定，并取决于个人的能 力和表现；组织内层级节制，强调严格的隶属关系；强调组织的专门 化；组织靠规章制度加以管理；组织机关的管理以书面文件档案为基 础） • 理想的组织结构分三个层级（决策层、管理层、执行层），领导者根 据知识进行控制 。
行为科学时期的组织理论
3.西蒙的决策组织理论
赫伯特.A.西蒙（Herhert A.Simon）是美国著名的行政学家。由于 他对经济组织内决策过程所进行的开拓性研究，瑞典皇家科学院向 他颁发了1978年的诺贝尔经济学奖。决策理论学派创始人。 代表作品: 《管理行为—管理组织决策过程的研究》1947年； 《管理决策的新科学》1960年 • 组织首先是个决策过程，组织的基本功能就是决策，“管理就是决 策”。 • 组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的 而合理选择的手段。提出“有限理性”决策原理。 • 发展了巴纳德的组织平衡思想，认为组织是由人组成的集体平衡系统， 特别研究了“诱因效用”和“贡献效用”这两个新概念。 • 组织影响论。组织影响个人决策行为因素有:权威、组织认同、信息 沟通、培训、效率。 • 组织设计论。组织设计要有利于组织决策,有利于决策所需的信息传 递和信息处理。
第二节 传统时期的行政组织理论
5.古立克、厄威克的组织理论
古立克美国管理学家、厄威克英国管理学家。传统 组织理论和管理理论的汇集者，首次提出“组织理 论”这一学科名称。
1937年《组织理论概述》论文
古立克把组织管理的7项要素中的英文第一个字母组成“POSDCRB” 七要素是：计划（planning）、组织（organization）、人事 （staffing）、指挥（directing）、协调（coordination）、报告 （reporting）、预算（budgeting） 适用所有组织的8条原则：目标原则、权责相符原则、职责原则、等级 系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则
1.威尔逊的行政组织思想
托马斯·伍德罗·威尔逊（T.W. Wilson)，是西 方行政学的创始人，曾任美国普林斯顿大学教授、 校长、第二十八届美国总统。 1887年在美国“政 治学季刊”发表《行政学研究》一文，使行政学 从政治学中正式分离出来。 • 要求明确行政组织职能、任务、范围，即政府应该做什么，不 应该做什么；（凡公共事务应当由政府管理） • 倡导改进政府机关的组织结构与工作方法；（只有文官制度的 改革对提高效率是不够的） • 强调行政组织应成为公众信赖的机关。（规定一些有关行政组 织与行政活动的更好方法，使行政组织尽可能高效率，少消耗 人力或金钱）
界定政府职能：应以不妨碍个人自由发展为前提；
组织分工要合理，且实行个人负责制； 政府工作要由公开竞争考试或者由上级直接选任的特殊人才担 任；
对外国早期行政组织思想评述
• 由于受社会分化及国家种类组织分化水平不高的 限制，外国早期行政组织思想大都包含在国家管 理思想中，往往与政治思想、法律思想含混在一 起，没有单纯的行政管理思想，更没有单纯的行 政组织思想 • 尽管如此，西方早期行政组织思想的内容还是非 常丰富的。比如关于行政组织的职能、行政组织 的分工和机构设置、行政组织的用人原则、行政 组织的内聚力原则、行政组织的法制管理以及依 法行政等思想都成为后来行政组织理论的渊源。
第三节 行为科学时期的行政组织理论
1.梅奥的人际关系组织理论
乔治·伊尔顿·梅奥（George Elton Mayo），原籍澳大利亚，后移 居美国。是人际关系学说与行为科学学说的创建者。 代表性论著：《工业文明里的人的问题》1933年； 《工业文明里的社会问题》1945年 • 提出了“社会人”理论； • 提出正式组织之外还存在非正式组织； • 工人的士气和工作态度是影响组织效率的关键因素； • 提出“新型领导”观点，能力表现是通过提高组织中成员的满 足程度来激励员工的“士气”
第二节 传统时期的行政组织理论
2.泰罗的科学管理组织理论
弗雷德里克·泰罗（Frederick W Taylor） 是美国的发明家、工程师 科学管理之父 《科学管理原理》
• 主张组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加 以分离，且有合作 • 管理职能的专门化 • 组织工作的计划化、标准化和程序化 • 组织控制的 “例外原则”
行为科学时期的组织理论
2.巴纳德的组织要素与平衡理论
切斯特·欧文·巴纳德（Chester I.Barnard）是美国公共行政和组 织管理方面的理论家，行为科学时期的代表人物，是西方现代组织 理论社会系统学派的创始人，被誉为“现代管理理论之父”。 管理学的经典著作：《经理人员的职能》1938年； 《组织与管理》1948年 • • • • 组织的本质是一个协作系统。 组织必须具备三个要素：共同目标；协作意愿；信息沟通。 组织能否持续存在，取决于能否维持组织的内外平衡。 阐述了非正式组织理论。非正式组织能对正式组织起到补充、限制 的作用。 • 权威的来源不在于“权威者”或发布命令的人，而在于下级是否接 受命令。 • 组织理论不是要研究组织成员的操作活动，而是要研究决策活动。
行为科学时期的组织理论评述
• 行为科学时期的行政组织理论特别注重对组织中 的人进行研究，认为人的行为是影响组织效率的 决定因素，使组织研究从传统的静态研究转入动 态研究。 • 该理论注重对非正式组织的研究。 • 该理论注重对组织决策问题的研究。 • 存在明显不足：第一，过分偏重对人的行为的研 究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的 重要意义。第二，过分注重对个别的事实的研究， 而忽视对组织进行整体的系统的研究。第三，这 一时期关于组织的研究仍然是带有封闭性质的。 虽然巴纳德等人涉及到了组织的内外平衡问题， 但没有深入探讨组织外部环境对行政组织及其成 员的影响。
第二节 传统时期的行政组织理论
3.法约尔的一般组织理论与原则
享利·法约尔（Henry Fayol）法国杰出的管理学家 一般管理之父 《工业管理与一般管理》 组织与管理密切相关； 任何切实有用的管理理论不仅能应用于工商业，也能应用于所有的人 类组织； 探讨了组织的层级结构；较早运用“组织图”形式分析组织 提出组织管理五要素：计划、组织、指挥、协调、控制 提出组织管理的十四条原则（精密分工、权责一致、纪律、统一指挥、 统一领导、个人利益服从整体利益、报酬、集权、等级系列、秩序、 平等、稳定、主动性、集体精神）；