贫困县城投行业分析报告
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贫困县城投行业分析报告 2020年7月
图 1：国家级贫困县概念梳理
国家级 贫困县
是什么？
是国家为帮助贫困地区设立的一种 标准。并且随着经济发展，这个标 准不断变化，总体上是提高的。
自然条件差
财政收入低
特征
基础设施差
劳动力素质低
资料来源：公开资料整理，招商证券
以农业经济为主
2、为什么要设立国家级贫困县？
4）最后决胜阶段：2012 年至今。2014 年，国务院将 10 月 17 日确定为全国扶贫日。 在党的十九大报告中指出，“要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫， 确保到 2020 年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性 整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”2020 年 3 月 12 日，国务院新闻办公室就决战决胜 脱贫攻坚有关情况举行新闻发布会，国务院将对剩余 52 个未脱帽的国家级贫困县进行 挂牌督战，另外剩余 97 个国贫县均已达到脱贫标准，仅剩国务院验收环节。
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贫与发展。当年，中央政府第一次确定了国定贫困县标准，规定 1985 年人均纯收入低 于 150 元的县为国定贫困县，少数民族自治县和革命老区县的标准稍微放宽，首次划出 331 个国家贫困县。
2）“八七”攻坚阶段：1994-2000 年。1994 年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时，中 央政府重新调整了国定贫困县的标准。以 1992 年人均纯收入为参考数值，低于 400 元 的县全部纳入国家贫困县扶持范围，高于 700 元的原国定贫困县，一律退出国家扶持范 围。根据这个标准，列入《国家八七扶贫攻坚计划》的国家重点扶持的贫困县共有 592 个，分布在 27 个省、自治区、直辖市。中央扶贫资金的国定贫困县瞄准，在“八七扶 贫攻坚计划”阶段得到明确。
图 2：国家级贫困县的发展历程
国家级贫困县发展历程
起始阶段： 1986——1993年
首次确认国定贫困县标准； 首次划出331个国家贫困县
“八七”攻艰阶段： 1994——2000年
重新调整贫困县确定标准； 重新确定了592个国家贫困县
资料来源：根据公开资料整理，招商证券
新世纪新阶段： 2001——2011年
2001年和2011年对贫困县名 单进行再次调整，总数为592 个没有 变化，但在空 间分布 上有所调整。
最后决胜阶段： 2012至今
截至2020年3月，全国仅剩52 个贫困 县未摘帽 ，脱贫攻 坚 战进入最后决胜阶段。
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二、国家级贫困县全景图
1、 国家级贫困县的分布区域及现状
从空间分布的大格局来看，2014 年 832 个国家级贫困县中西部和中部地区共占比 94%， 如今现存的 52 个未摘帽贫困县全部位于西部地区。另一方面，2010 年至 2018 年来中 西部贫困人口占全国贫困人口的比例从 84%上升至 90%，贫困发生率是东部地区的 2 倍至 7 倍，而且随着时间推移，中西部地区与东部沿海地区的发展差距有加剧态势。究 其原因，一是中西部地区气候天气恶劣，耕地面积小，土地沙漠化、水土流失严重等先 天性不足，造成中西部地区仍然处于极度贫困的状态，部分贫困群众连温饱都无法保障； 二是少数民族地区和革命老区由于地理位置、基础设施、文化风俗等方面的复杂因素， 依然处于赤贫状态。
表 1：国家级贫困县分布情况
地区
2014 年数量
2014 年占比
2020 年数量
2020 年占比
西部地区
568
68.27%
52
100%
中部地区
214
25.72%
0
0%
东部地区
50
6.01%
0
0%
总计
832
100%
52
100%
资料来源：国务院扶贫开发领导小组办公室官网，招商证券
注：1）西部地区：四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古；2） 中部地区：山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；3）东部地区：北京、天津、河北、辽
3）新世纪新阶段：2001-2011 年。2001 年我国发布了《中国农村扶贫开发纲要（2001— 2010 年》，新增加的贫困县有 89 个，原贫困县顺利“脱帽”的有 56 个，取消了东部沿 海地区的 33 个国家贫困县，调整后的国家级贫困县总数不变，同时国家扶贫开发小组 将“贫困县”的提法改为“扶贫开发工作重点县”。2011 年，国家依据《中国农村扶贫 开发纲要（2011—2020）》再一次对国家级贫困县名单进行调整，38 个原重点县退出， 但各省坚持“退一补一”，因此数量上依然为 592 个没有变化，而在空间上的分布有所 调整。
1）彻底消除贫困的需要。贫困不仅是基本需求层面无法满足，在发展层面也无法获得 提升能力的机会。这种缺陷会造成贫困人口的社会流动处于停滞状态，形成贫困的代际 传递。设立国家级贫困县可以把低于社会平均正常发展水平的地域筛选出来，从而有针 对性地制定政策方针、集中力量重点扶持连片贫困Βιβλιοθήκη Baidu区，是进一步消除贫困差距、实现 共同富裕的路径。
2）与国家发展战略紧密联系。从近处来说，2020 年全面建成小康社会，必须解决贫困 问题；从长远来说，要实现现代化，也必须解决贫困问题；从国际形象上来说，贫困问 题不利于国家综合国力的提升。扶贫不仅是实现由传统社会向现代社会转化的重要途径， 也是实现农业现代化的重要方式。这些现实背景要求我国必须彻底解决贫困问题，缩小 贫富差距，改变农村贫穷落后面貌，走共同富裕道路。这便是设立国家级贫困县的初衷。
3、贫困县发展：一部攻坚的历史
1986 年至今，随着国家扶贫开发工作的不断推进，国家级贫困县发展历程大致可以分 为四个阶段，分别是起始阶段、“八七”攻坚阶段、新世纪新阶段及最后决胜阶段。认 定标准随着时间的推移而有所更改，并且随着贫困县退出机制的不断完善，部分县也逐 步退出国家扶持范围。
1）起始阶段：1986-1993 年。1986 年，在中央层面，国务院成立专门的农村贫困治理 工作机构——贫困地区经济开发领导小组，来统一指导、组织、协调、监督全国扶贫工 作，安排专项资金，制定专门优惠政策。为了大力扶持贫困地区，在国民经济“七五” （1986-1990 年）发展计划中第一次确定了“以县为单位”的国家扶贫重点地区，即“国 定贫困县”，建立以县为对象的扶贫目标瞄准机制也让扶贫资金更好地用于贫困县的扶
图 1：国家级贫困县概念梳理
国家级 贫困县
是什么？
是国家为帮助贫困地区设立的一种 标准。并且随着经济发展，这个标 准不断变化，总体上是提高的。
自然条件差
财政收入低
特征
基础设施差
劳动力素质低
资料来源：公开资料整理，招商证券
以农业经济为主
2、为什么要设立国家级贫困县？
4）最后决胜阶段：2012 年至今。2014 年，国务院将 10 月 17 日确定为全国扶贫日。 在党的十九大报告中指出，“要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫， 确保到 2020 年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性 整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”2020 年 3 月 12 日，国务院新闻办公室就决战决胜 脱贫攻坚有关情况举行新闻发布会，国务院将对剩余 52 个未脱帽的国家级贫困县进行 挂牌督战，另外剩余 97 个国贫县均已达到脱贫标准，仅剩国务院验收环节。
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贫与发展。当年，中央政府第一次确定了国定贫困县标准，规定 1985 年人均纯收入低 于 150 元的县为国定贫困县，少数民族自治县和革命老区县的标准稍微放宽，首次划出 331 个国家贫困县。
2）“八七”攻坚阶段：1994-2000 年。1994 年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时，中 央政府重新调整了国定贫困县的标准。以 1992 年人均纯收入为参考数值，低于 400 元 的县全部纳入国家贫困县扶持范围，高于 700 元的原国定贫困县，一律退出国家扶持范 围。根据这个标准，列入《国家八七扶贫攻坚计划》的国家重点扶持的贫困县共有 592 个，分布在 27 个省、自治区、直辖市。中央扶贫资金的国定贫困县瞄准，在“八七扶 贫攻坚计划”阶段得到明确。
图 2：国家级贫困县的发展历程
国家级贫困县发展历程
起始阶段： 1986——1993年
首次确认国定贫困县标准； 首次划出331个国家贫困县
“八七”攻艰阶段： 1994——2000年
重新调整贫困县确定标准； 重新确定了592个国家贫困县
资料来源：根据公开资料整理，招商证券
新世纪新阶段： 2001——2011年
2001年和2011年对贫困县名 单进行再次调整，总数为592 个没有 变化，但在空 间分布 上有所调整。
最后决胜阶段： 2012至今
截至2020年3月，全国仅剩52 个贫困 县未摘帽 ，脱贫攻 坚 战进入最后决胜阶段。
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二、国家级贫困县全景图
1、 国家级贫困县的分布区域及现状
从空间分布的大格局来看，2014 年 832 个国家级贫困县中西部和中部地区共占比 94%， 如今现存的 52 个未摘帽贫困县全部位于西部地区。另一方面，2010 年至 2018 年来中 西部贫困人口占全国贫困人口的比例从 84%上升至 90%，贫困发生率是东部地区的 2 倍至 7 倍，而且随着时间推移，中西部地区与东部沿海地区的发展差距有加剧态势。究 其原因，一是中西部地区气候天气恶劣，耕地面积小，土地沙漠化、水土流失严重等先 天性不足，造成中西部地区仍然处于极度贫困的状态，部分贫困群众连温饱都无法保障； 二是少数民族地区和革命老区由于地理位置、基础设施、文化风俗等方面的复杂因素， 依然处于赤贫状态。
表 1：国家级贫困县分布情况
地区
2014 年数量
2014 年占比
2020 年数量
2020 年占比
西部地区
568
68.27%
52
100%
中部地区
214
25.72%
0
0%
东部地区
50
6.01%
0
0%
总计
832
100%
52
100%
资料来源：国务院扶贫开发领导小组办公室官网，招商证券
注：1）西部地区：四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古；2） 中部地区：山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；3）东部地区：北京、天津、河北、辽
3）新世纪新阶段：2001-2011 年。2001 年我国发布了《中国农村扶贫开发纲要（2001— 2010 年》，新增加的贫困县有 89 个，原贫困县顺利“脱帽”的有 56 个，取消了东部沿 海地区的 33 个国家贫困县，调整后的国家级贫困县总数不变，同时国家扶贫开发小组 将“贫困县”的提法改为“扶贫开发工作重点县”。2011 年，国家依据《中国农村扶贫 开发纲要（2011—2020）》再一次对国家级贫困县名单进行调整，38 个原重点县退出， 但各省坚持“退一补一”，因此数量上依然为 592 个没有变化，而在空间上的分布有所 调整。
1）彻底消除贫困的需要。贫困不仅是基本需求层面无法满足，在发展层面也无法获得 提升能力的机会。这种缺陷会造成贫困人口的社会流动处于停滞状态，形成贫困的代际 传递。设立国家级贫困县可以把低于社会平均正常发展水平的地域筛选出来，从而有针 对性地制定政策方针、集中力量重点扶持连片贫困Βιβλιοθήκη Baidu区，是进一步消除贫困差距、实现 共同富裕的路径。
2）与国家发展战略紧密联系。从近处来说，2020 年全面建成小康社会，必须解决贫困 问题；从长远来说，要实现现代化，也必须解决贫困问题；从国际形象上来说，贫困问 题不利于国家综合国力的提升。扶贫不仅是实现由传统社会向现代社会转化的重要途径， 也是实现农业现代化的重要方式。这些现实背景要求我国必须彻底解决贫困问题，缩小 贫富差距，改变农村贫穷落后面貌，走共同富裕道路。这便是设立国家级贫困县的初衷。
3、贫困县发展：一部攻坚的历史
1986 年至今，随着国家扶贫开发工作的不断推进，国家级贫困县发展历程大致可以分 为四个阶段，分别是起始阶段、“八七”攻坚阶段、新世纪新阶段及最后决胜阶段。认 定标准随着时间的推移而有所更改，并且随着贫困县退出机制的不断完善，部分县也逐 步退出国家扶持范围。
1）起始阶段：1986-1993 年。1986 年，在中央层面，国务院成立专门的农村贫困治理 工作机构——贫困地区经济开发领导小组，来统一指导、组织、协调、监督全国扶贫工 作，安排专项资金，制定专门优惠政策。为了大力扶持贫困地区，在国民经济“七五” （1986-1990 年）发展计划中第一次确定了“以县为单位”的国家扶贫重点地区，即“国 定贫困县”，建立以县为对象的扶贫目标瞄准机制也让扶贫资金更好地用于贫困县的扶