诉讼与信访分离的司法意义

应用01.2011涉诉信访是我国司法长期面临的一个严峻问题。

2004年最高人民法院首次提出涉诉信访概念，“涉诉信访的外延比涉法信访要窄，其含义是：与某一具体诉讼案件相联系、要求人民法院完成某种诉讼行为的来信和来访。

”①“涉”是牵连、关联的意思，“涉诉”就是与诉讼相关联，虽然涉诉信访概念的落脚点在于信访，涉诉表明它区别于其他信访类型如行政信访或涉诉信访之外的涉法信访的特殊之处，但是这一概念涵盖了与诉讼相关的不同信访形态，既包括单纯的信访行为，也包括具有信访外观的诉讼行为，诉讼与信访交织在一起。

这种诉与访不加严格区分的做法给司法实践带来了一系列弊端，“涉诉信访工作中存在诉访不分的问题，影响了当事人诉权的实现，影响了司法裁判的稳定性，也影响了司法资源的有效利用”，②诉访分离的必要性由此产生。

一、诉讼与信访分离的实质———两者功能的重新界定政治参与功能公民通过利益表达参加政治生活，进而影响政治体系的构成、运行和决策过程的行为称作政治参与。

信访被视为一种具有中国特色的政治参与制度，新时期信访的政治参与功能主要表现在利益表达方面，而表达与政策形成之间的关联度还比较有限。

与此同时，我国诉讼的政治参与功能正不断增强。

首先，行政诉讼处理的是官民冲突，当公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起诉讼，人民法院负责依法审理作出裁判，这就使传统上的政治问题转化为法律问题，并由司法以技术化方式处理。

无论原告的诉求是否得到支持，他们都对政府活动直接产生了影响。

其次，民事诉讼中现代型诉讼的出现使得法院的公共政策形成特征明显。

有别于传统民事诉讼主要解决一对一的私益纠纷，现代型诉讼针对的是具有相同或相似诉求的多数人利益，如较大范围的消费者诉讼、公害诉讼、医疗事故损害赔偿诉讼和公益诉讼。

现代型诉讼与传统诉讼相比，具备新的机能，即促进程序中对话机能和政策形成机能。

③它往往带来社会大众关注的公共话题，诉讼为各方提供协商参与的平台，给司法裁决乃至立法部门、行政部门决策创造机会。

监督功能涉诉信访体现了对司法权的监督，首先是公民行使信访权利监督司法机关，继而通过接受公民信访，上级司法机关和其它机关如党的机关、人大机关、政协机关、行政机关实现对司法的权力监督。

涉诉信访的监督既有司法系统内部上下之间的监督，也有司法外部信访人的监督、其他权力机关的监督，既有上级监督也有平级监督。

对司法的外部监督带来了如何协调与人民法院依法独立行使审判权的关系问题。

权利救济功能20世纪80年代后，我国社会治理更多地依靠法律手段，诉讼案件数量快速增长，法院成为重要的权利救济机关。

同时，还有大量的社会矛盾通过信访部门解决，信访实际发挥了很大的权利救济作用，有学者称信访是一种特殊的行政救济。

需要强调，此处的信访专指行政信访，涉诉信访的权利救济功能要单独考察。

在涉诉信访案件中，对裁判不服的申诉信访一直占据很大比重，但统计资料显示，2003年至2007年，全国申诉信访198万件（人），申诉信访案件最终进入再审的比例仅为6.1%左右；当事人通过申诉信访能够使生效案件被改判、发回重审或驳回起诉的比例约为2.51%，申诉信访所涉及的案件存在实体处理和违法等问题的极诉讼与信访分离的司法意义文/白雅丽①黄尔梅：“清理思路强化措施着力破解涉诉信访工作难题———在全国法院涉诉信访工作会议上的总结讲话（节录）”，载姜兴长主编：《立案工作指导》（2004年第2辑），人民法院出版社2004年版，第16页。

②苏泽林：“在全国法院立案审判暨涉诉信访工作座谈会上的讲话”（2008年1月25日），载苏泽林主编：《立案工作指导》（2008年第1辑），人民法院出版社2008年版，第10页。

③刘荣军：“纠纷解决与民事诉讼制度的机能”，载陈光中、江伟主编：《诉讼法论丛》（第3卷），法律出版社1999年版，第419页。

086应用01.2011少。

①所以从实际效果看，涉诉信访的权利救济功能是很弱的。

然而问题恰恰出在此处，虽然涉诉信访权利救济的有效性很低，却被上访人广泛寄予期望，大量存在的涉诉信访案件又对诉讼权利救济功能的完整性、自足性、实现度构成妨碍。

政治合法性支持功能政治合法性问题归根结底是人民的认可问题，涉诉信访与诉讼都对国家政权具有合法性输入功能，只是二者合法性提供的机制不同。

信访包括涉诉信访充分体现了我国国家权力来源于人民、受人民监督、服务于人民的政治理念。

涉诉信访也是一种司法权自身合法性不断生成的机制，它为司法权打造民意基础，从而保证司法的人民性。

诉讼的实质是国家权力取得对社会纠纷的裁决权威，其对政治合法性的支持表现为：首先，诉讼维护了社会秩序与稳定，这是政权得以存续和正常运行的前提；其次，诉讼实现了法律赋予的公民权利。

通过诉讼，国家落实对公民权利的保障承诺，公民受损的利益得以填补从而支持国家权力；再次，在价值层面，诉讼对国家权力具有表征作用。

“把‘公平’和‘正义’作为最高价值标准的诉讼和司法，常常被视为统治者或国家权力和秩序的‘正当性’（合法性）的象征或符号，其运作过程也就是确认这种‘正当性’或‘正统性’的再生产过程。

”②诉讼与信访分离实施后达到的效果是诉讼功能的更好发挥，对涉诉信访功能重新进行了选择，一方面保留涉诉信访的积极功能，另一方面尽量减小涉诉信访的负面作用，提高和恢复审判的独立性、诉讼的有效性。

第一，通过信访终结限制涉诉信访权利救济目的的无限性。

如果没有信访终结制度，诉讼作出的裁判结果在任何时候、任何情况下都可以通过信访的方式被质疑，裁判的稳定性一直处于不确定状态，司法权威没有保障。

信访终结之后，其他部门不再对案件进行转办、交办，法院不再重新审查，通过信访重新启动诉讼程序或改变诉讼结果的渠道被关闭，裁判结果得以最终确认。

第二，诉讼与信访分离，将属于诉讼的事项纳入严格的法律规制之下，避免其他部门或人员随意借用信访不正当地妨碍人民法院依法审判。

二、分离后信访的定位———一种诉讼反思机制司法最初的功能是解决纠纷并以有效地化解纠纷获得正当性，而涉诉信访是纠纷经诉讼处理仍不能平息的状态，但司法能否有效解决纠纷不单纯是司法权自身的问题。

诉讼与信访分离并不意味着人民法院办结既存的信访案件就可以了，信访的深层价值在于，从信访产生的原因入手，找到影响我国司法解决纠纷有效性的因素，进而为最终解决问题提供依据。

其他制度是否支持诉讼解决纠纷的有效性首先是信访制度。

制度的本质是人的利益规则，法律是对社会利益的调整，其基本功能是为人类活动提供大致确定的预期。

但涉诉信访最大的特点是不确定性，信访的条件、资格、时限、次数不受限制，处理没有标准，最终导致信访结果与诉讼相比具有极大的不确定性，从而构成一种制度上的利益诱导因素。

另外信访还无需交纳费用。

当诉讼与信访同时存在的情况下，当事人面临的是一个利益选择问题，可能舍诉讼而信访或舍信访而诉讼，这在行政争议中尤为典型；更有可能先诉讼后信访或边诉讼边信访即涉诉信访，信访与诉讼呈叠加关系。

因此，只有涉诉信访的确定性增加———最重要的是明确的信访终结标准和程序，才能够减少信访的利益引导性，促使人们形成合理预期。

除了利益因素，信访制度所承载的文化也很大程度影响到人们的行为方式，特别是对待诉讼的态度。

信访与我国古代的路鼓、肺石、公车司马、函匦、登闻鼓、邀车驾之制等有极深的渊源。

古代行政司法合一，上访与上诉实为一回事，人们有上诉到最高权威“上达天听”的青天情节，同时对司法不信任是法律文化的组成部分。

作为历史的产物，信访已经内化于中国人的精神之中，目前信访的文化心理结构和客观需求仍然很强大。

其次是社会利益协调机制。

社会利益协调机制包括利益分配机制、协商机制、冲突调处机制、保障机制等。

诉讼与信访属于利益冲突调处机制，而冲突调处机制的实际作用还受制于社会利益分配机制、协商机制、保障机制。

涉诉信访表现出诉求利益与司法可实现利益不一致。

一方面，利益是现实的、普遍存在的，然而只有部分利益被确认为法律利益，即以权利的形式固定下来。

权利包含着利益的内容，但是现实生活中利益的范围远远超出权利。

即使是法定权利，在权利的实现方面，司法也只是保障手段中的一种，并非全部。

另一方①佟季：“全国法院申诉信访案件情况分析”，载《人民司法·应用》2008年第9期。

②范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第33页。

087应用01.2011面，现实生活中权利（利益）实际享有的不平衡造成当事人上访并且息诉困难。

改革开放后，我国地区之间、城乡之间、行业之间、社会各阶层群体之间发展极不均衡，“这些就使得宪法及法律规定的权利与现实权利之间形成了较大的落差，直接或间接影响了不同地区、不同群体及城乡的权利诉求，以及权利实际享有的平衡，成为制约法治进程的重要瓶颈因素”。

①涉诉信访案件上访人大多数经济条件较差，四川高院对300名信访当事人抽样调查显示，信访人经济状况较差的占60%，差的占26%，很差的占9%，较好的仅占5%，超过40%的信访人反映的问题基本与案件无关，而是希望解决或帮助解决一些实际困难。

②法院办理信访的主要压力不是案件包含的法律问题，而是如何满足上访人的要求又不突破法律底线。

从这个角度讲，涉诉信访是一个社会问题，也只有通过社会发展———在发展中公民权利得以不断实现与平衡———来逐步解决。

法律规则对司法解决纠纷有效性的支持程度法律规则是司法解决纠纷的依据，其对司法解决纠纷有效性的支持程度表现为：第一，规则能否及时充足地提供；第二，规则能否契合社会正义观，保证法官只要正确适用法律就能得到为社会绝大多数人认可的结果。

比较而言，后者涉及立法的价值判断更为关键。

“现代司法活动形式的合理性和实质的非理性的二难困境，在根本上体现为立法和司法的关系”。

③“公正是判决的形式，但不是它的内容。

内容早被法律所规定”。

④信访本质上具有对实质正义的偏好，涉诉信访案件大量涌现值得我们反思，法律制度设计的公正标准与公众对何为公正的理解、期望之间是否存在差距、有多大差距，诉讼应以什么途径、方法、手段来保证结果的公正性而被大众信服。

对于结果，不同的程序设计可能导致不同甚至截然相反的结论，比如处于民事诉讼核心地位的诉权与审判权的关系，证据制度中的举证时限、非法证据排除规则，法院的调查取证权等。

对于公正的理解是一国文化的组成部分，文化是长期延续的群体性认识、价值取向、心理模式和行为模式。

我国作为一个后发现代化国家，社会正义观在传统与现代的交错互动下处于冲突、演变、吸收、融合之中并投射向法律公正观。

法律公正既要兼顾传统的评判准则，也要兼顾现代法治精神———特别是程序正义的价值，要与特定经济社会条件制约下人们的诉讼能力相匹配。

同时，虽然公正是法律的首要追求，但任何国家囿于社会资源的有限性和维护秩序的需要都需兼顾效率，寻找公正与效率的最佳结合也是一个重大课题。