日本殖民时期“关东州”市制初探

日本殖民时期“关东州”市制初探

摘要：日本为加强对“关东州”的地方殖民统治，于1915年颁布《大连及旅顺市规则》实行市制。市是“关东州”的地方行政的辅助管理机构，隶属于民政署，日本殖民当局正是通过市对旅顺和大连两市进行地方公共市政管理的。伴随着殖民统治的不断深入，市的组织机构和市政事业在逐年完善。1939年4月，市的法人地位再次被提升，市正式成为与民政署并行的地方行政管理机构。

关键词：大连殖民地“关东州”

1905年日本帝国主义通过日俄战争，从沙俄手中夺取了对中国东北旅大地区的租借权，并沿用了“关东州”的名称。日本对旅大实行殖民统治时间长达四十年之久，在这段时期，为完善并巩固其殖民统治，日本在旅大逐步建立起了一整套殖民统治制度。市是关东州基本的地方组织机构，日本殖民政府正是通过市来加强对大连和旅顺的殖民统治的。市制是日本国内基本的政治制度，在日本众多的海外殖民地中只有在“关东州”的旅顺和大连实行了市制制度，由此可见，“关东州”在日本海外殖民地的重要地位，“关东州”更是日本在满蒙地方推进政治、经济、文化实力的唯一根据地与策源地。

一、市制的建立

“关东州”的市制最早可追溯到1907年，当时，大连及旅顺城市规模急速发展，为了方便处理污物扫除及其他卫生事务，民政署设立了一些自治团体，在这种自治团体基础上逐渐发展形成了后来的市制。

1907年2月，关东都督府为提高“关东州”的卫生状况发布第9号令《卫生组织规则》，规定在民政署内设置卫生组合，担任扫除污秽、清洁与消毒方法、预防传染病、救治等公共卫生事务，[5]274具体实施范围在大连、旅顺及金州的市街。

这种卫生组合是市民唯一的公共机关，由于其委员由选举生产，所以具有自治体的形式，但是当时施政草创，这种卫生组合也只是掌握卫生事物的一部分而已。随着旅顺及大连各种私设团体相继出现(如实业会、町内会、联合町内会等)，建议用设置市的方法来统一市中各种团体。此外，随着“关东州”内的日本人逐年增多，对“关东州”产生了永久居住的念头，自治思想形成并不断膨胀，于是关东都督府于1915年9月以第26号敕令公布《大连及旅顺市规则》废止卫生组合，设置大连、旅顺两市，开始市制试行阶段，于10月1日正式实施。其后，随着大连、旅顺两市人口不断增加，1924年5月23日，日本政府颁布第130号敕令公布了《关东州市制》承认市的法人资格，并于同年8月1日正式施行，[3]8此时市是民政署的下级机构。1937年12月，伴随关东局机构的改动，修正了市制中的一部分条款。废止了大连民政署，关东州厅从旅顺转移到大连，这次改革使大连市的职能有了进一步扩大，成为与旅顺、金州、普兰店、貔子窝等4个民政署并列的行政机构。1939年4月为了进一步强化市制机能，对“关东州市

制”又重新修订，[4]431在市新设行政官厅，设置市长，在掌管国家事务的同时，兼理市政。由此可见，从一个只是管理公共卫生的组织到有了行政官厅，市制的职权在不断膨胀。

二、市制的组织机构

市由执行机关和决议机关构成，市的执行机关为市长，决议机关是市会。市长代表整个“市”，并进行统辖。根据《关东州市制》规定市设置市长1人，任期四年，市长是由关东长官从市会选举推荐的三名市长候选人中选举产生，大连市第一任市长石本鏆太郎就是由市会议员推选出的三名候选人之一﹑并最后由关东长官选定的。

担任“关东州”市长的都是日本人，可见掌握市的实权的是日本人，所谓实行市制的自治管理也是对日本人而言，中国人处于被统治的无权者地位。

市长下设辅助机关，辅助机关设置助役及书记，由市长来任免，但助役的任免要得到民政署长的认可。市长及助役是名誉职，市长、助役的任期是四年。市长之下还设有收入役，掌管市的出纳会计事务，收入役由市长推荐，市会确认，收入役是有薪吏员，任期四年。市长指挥监督市吏员，并可对其惩戒，其惩戒处分是谴责及处以三十五元以下的过怠金。

决议机关设市会，市会设议员，市会议员最初定员30名，市会议员半数为官选，即由民政署长任命，半数为复选，即由官选议员提名，再由民政署长官批准。市会以市长为议长，市长因故不能出席时由助役代其职务，市会下设常设委员，除掌管前卫生组合会承担的公共卫生外，还掌管小学校及公学堂的普通事务及教育。

市会在其权限内决议事项，市会的决议事项有：①市规则的设立及改费；

②制定岁入岁出预算；③认定决算报告；④定法令，除了使用费、手续费、市税及赋课征收外；⑤关于不动产的取得、管理及处分；⑥关于基本财产及积立金等的设置管理及处分；⑦在法令规定限制内定财产及营造物的管理方法；⑧关于官吏的身份保证；⑨关于市的诉讼及和解。[2]40

市设市参事会，参事会由市长、助役、名誉职参事会员组成。从市会议员中选出名誉职参事会员六人，名誉职参事会员任期依照市会议员的任期。市参事会以市长作为议长，市长有事时由市长代理者代替。市参事会的权限：①受市会委任对属市会的权限事项进行决议；②市长向市会提出议案，对市长议案陈述意见；③处理依其他法令属于市参事会的权限事项。[2]42

市的机构运行要接受关东长官和民政署长的管理。比如，市的各种事项受关东长官认可：①市规则的设立及改废；②市税的税目及课率的设定及改废；③市债的起债法、利率及偿还方法的的设定及变更。[2]45市的一些事项受民政署长的认可：①关于不动产的取得、管理及处分；②关于基本财产及积立金的设置、管理及处分；③对使用费，手续费的变更；④借入金及借入方法，利率的制定和

变更。

依据新市制的实行，市制实行规则第49条规定为了方便处理事物而划区，在市的管理区域内划分成若干个区，每区设区长及代理者1人，出现了市政的辅助机关区委员，设置临时或常设的委员。区长的职责：①确保区内的稳定，帮助市政的发展；②向其他市民传达告示、公文；③辅助市税赋课的调查；④辅助卫生事务⑤辅助表彰事务；⑥辅助区内需要救济的人事务；⑦请教祭奠庆祝日期；

⑧市长的其它指示事项。[2]54

从市所设立的组织机构及其职员的产生来看，市形式上是一种“地方自治”的制度，职员大部分由选举产生，带有民主色彩，但实际上这些机构和职员要受到关东长官和民政署长的认可和领导。从市的机构职能来看，市在地方行政管理中只起辅助作用，并没有真正实施对地方的行政管理权。直到1939年市制改革时，市长可以管理国家事物，市制才真正成为市级政权机构。

三、市制之下的市政建设

市作为地方的组织机构，负责处理市政公共事业。市最初只是处理公众卫生的机构，如处理污物扫除、市内洒水、传染病的预防等，后来扩大到承担有关教育的一部分事务，如小学校及公学堂由市来负担教育费。随着关东州市制的颁行，关东厅所管辖的一部分事业转移到大连，其中有市场、公园、墓地、屠场等，这使得市所管理的社会事务有所扩大。根据市制改革，1939年5月以后，关东州厅第一次将教育事业(国民学校、公学校、青年学校)，木工事业(道路、下水)，税收事物(国税、地方税)，地区事业(宗教、发展生产)等移交给市进行管理。[6]406市所管理的市政事务不断扩大，但这些事务只不过是日本侵略者为了维持在关东州的殖民统治而设立的。

市所管理的市政事务有如下几方面:

（1）卫生事业。大连及旅顺的卫生设施事业主要包括：污物扫除(屎尿、污水淤泥、垃圾)、街路扫除、公厕的设置、街路的撒水及除雪作业；公共卫生事项有：帮助施行清洁法、帮助预防传染病、防止煤烟、沿街送水等。

为了能使卫生事业达到良好效果，按市的分区配备相关人员及设备并进行监督与检查。为使市民积极参与卫生事业，对市民进行宣传教育，并把每月十五日定为清扫日。

（2）教育事业。管理普通学堂、中等学校和实业学校。中等学校有大连弥生高等女学校与大连中学校。实业学校有大连市立实业学校(有商业科和工业科)和大连市立协和实业学校(传授实业知识技能)。以大连市立实业学校为例，到1940年有班级12个，学生594人，教员25人。[1]24这些专门学校的教学内容是日本殖民者为了能实现对关东州的长久统治培养专业技术人员而设定的。

（3）社会事业。主要管理职业介绍所、市营质铺、市营住宅、方面事业、