如何确定城市建设用地合理规模

如何确定城市建设用地合理规模

作者：张扬

来源：《科学与技术》2018年第11期

摘要：针对城市总体规划和土地利用总体规划缺乏对城镇发展容量和城镇发展规模合理措施的问题，本文从城市建设用地合理规模的经济学分析出发，结合新城市发展理念明确城市规模衔接的内涵，提出可操作的城市建设用地合理规模确定上的基本思路，以期对“两规”更好的衔接有所启示。

关键词;城市建设用地;规模;确定

《中华人民共和国土地管理法》第二十二条明确规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。” 可见，城市规划中建设用地规模、范围与土地利用总体规划确定的城市建设用地规模、范围应一致，城市建设用地规模的协调是土地利用总体规划和城市规划（以下简称“两规”）衔接的核心。但从三轮土地利用总体规划编制情况来看，“两规”缺乏对城镇发展容量和城镇发展规模的合理限度的深入分析和可操作性的措施，“两规”衔接难以落到实处。

规划理论和方法上的一致是“两规”合理衔接的基础。为此，笔者从城市建设用地合理规模的经济学分析出发，结合新城市发展理念明确城市规模衔接的内涵，并提出可操作的城市建设用地合理规模确定上的基本思路，以期对“两规”更好的衔接有所启示。

一、城市建设用地规模的经济学分析

城市合理规模的确定是一个极为复杂的问题，它受到自然、经济、政治、文化、技术等诸多因素的制约，其中经济因素起到了关键作用。决定城市规模的两个重要經济因素是规模经济效益和聚集经济效益。在确定城市合理规模时，应研究城市规模与城市社会经济生态综合效益的变化情况，确定城市维持较好综合效益的人口承载力，将城市规模控制在合理范围之内。如图1所示，整个城市发展过程中，效益和费用随着规模的不同而发生变化，超过一定规模，效益递减，费用递增;平均效益和平均成本在城市规模为P时相等，城市规模超过此水平，则导致平均成本大于平均效益，城市规模的扩张就会得不偿失。

二、新城市发展理念与城市建设用地合理规模

随着经济的发展和城市人口的急剧增加，城市出现盲目扩张和无序发展的现象，不仅破坏了大量的农地、开敞空间、森林、湿地及环境脆弱区域，人们的生活质量也随之下降。为此，城市的规划者们提出城市理性发展理念以求解决城市蔓延所导致的困境。

伴随着经济发展，不同生产要素的相对稀缺性逐渐发生变化，资源要素的配置比例或结构也会发生变化。进入工业化中后期，随着人口增长与财富积累，资本与劳动力短缺问题已经初步缓解，土地资源的稀缺性却逐渐提升，用资本和技术替代日益稀缺的土地资源是经济发展的内在要求。因此，经济发展达到特定水平后，经济增长模式将不可避免的由粗放增长模式向集约增长模式转变，土地等自然资源的节约和集约利用提上日程。

随着我国工业化、城市化进程的迅速推进，城市规模的急剧扩张，生态环境保护压力增大。为了保护有限的耕地资源，控制城市的无序蔓延，在城市建设用地合理规模确定过程中，应融入城市理性增长和土地集约利用理念，综合各限制因素确定合理的人口规模和城市人均建设用地标准，划定城市增长边界，合理控制城市建设用地规模。

三、“两规”衔接中城市建设用地规模衔接的内涵

确定城市建设用地合理规模，首先我们应该明确“两规”衔接中城市建设用地规模衔接的内涵。笔者认为包括四个方面：其一，规划期限的衔接;其二，基础数据的衔接，包括基期人口规模和城市建设用地规模;其三，预测方法的衔接，包括人口预测和人均建设用地标准的衔接;其四，根据城镇体系规划，分层次进行城市建设用地规模衔接，不仅注重中心城市（市区、县城等）用地规模的协调，对其它等级城镇（中心镇、其他建制镇）建设用地规模也要衔接。

四、城市建设用地合理规模的确定

1. 规划期限的统一

《土地管理法》第十七条明确规定：“土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。”笔者认为可以通过设立相应的法律，从法理上明确规定：“土地利用总体规划和城市规划的规划基期和规划目标年由国务院统一制定。”，建立“两规”的同步编制制度。

2. 基期数据的统一

城市人口统计应包括户籍人口和外来常住人口，城市人口不仅包括城市建设用地区内的非农人口，还应考虑该范围内的农业人口和暂住人口，人口统计数据统一采用公安局《人口统计年报》数据。

建立统一的便于衔接的土地分类系统。国家为开展第二次土地详查建立的包含12个一级地类、57个二级类的《土地利用现状分类》（GB/T ;21010-2007），做了很好的尝试，它依据土地利用方式和经营特点，考虑到城市管理等有关部门及“两规”协调的需求，设定相应地类。其中“商服用地”、“工矿仓储用地”、“住宅用地”、“公共管理与公共服务用地”即可作为“两规”通用的城市建设用地的统计口径。

3. 合理人口规模的确定

合理人口规模的确定在运用自然增长、回归分析、灰色系统等常规预测方法的基础上，应综合城市的自然、经济、政治、文化、技术等诸多因素，从多方面设置城市合理人口规模确定的门槛，确定跨越门槛的效果，计算跨越门槛的代价，测算能容纳的较为合理的人口规模，既保障居民享受齐全的公共服务设施，又能保障城市居民的生态环境和社会条件不致恶化。

可从以下三方面设置城市人口合理规模确定的门槛：一从地形地貌的限制出发;二从基本建设投资能力和城市基础社会容纳能力出发;三从城市环境容量出发，确定城市维持优美生态环境所能承载的人口数量。在人口常规预测的基础上，综合考虑这些门槛限制因素，研究确定城市的合理人口规模。

4. 弹性人均建设用地标准的确定

保住18亿亩耕地是保障国民经济的可持续发展，推进节约集约用地是唯一现实之途。目前在“两规”编制中的普遍采用的人均建设用地标准（《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB6137-90））值得商榷。现代化的大都市建设要结合我国国情，不能只学习西欧、北美等地广人稀地区的城市建设经验，片面追求城市的低密度、大绿地，应更加严格控制城市人均建设用地指标。目前东京人均建设用地60平方米，香港人均40平方米，均远远低于我国城市人均建设用地上限标准120平方米，而地方政府受经济利益的驱使，在“两规”编制过程中城市人均建设用地往往都呈现向上限标准靠拢的态势。

我们应该借鉴土地集约程度较高的地区的先进经验，根据城镇等级的差异，制定新的更严格的城市人均建设用地标准，推进城市内涵挖潜，严格控制城市建设用地规模的膨胀。同时，为了增加规划实施的弹性，保障市场经济背景下城市发展具有一定的弹性空间，可融入弹性规划理念，设置弹性的人均用地标准。

5. 城市建设用地合理规模的确定及应用

通过弹性的土地利用规划理念，提供同一规划期内不同的城市发展备选方案，保障城市正常发展的基本用地需求，同时设置一个弹性建设用地控制区，提高规划实施过程中的灵活性。此外，可结合城市理性发展理念，根据城市建设用地规模确定结果，由省、市和县级政府合作共同划定城市增长边界，引导城市用地的有序扩张。

在规划实施过程中应坚持严格的用途管制制度，贯彻城市建设用地规模规划管理的刚性，同时预留城市建设用地弹性空间并明确弹性实施条件。既兼顾了城市内部开发活动的集约利用成效，使城市发展更加紧凑，从而降低城市开发活动的边际总成本，又可以有效保障城市未来发展不确定性的要求，真正促进土地合理高效集约利用。