农民工随迁子女教育救助政策研究_徐丽敏

四、发展农民工随迁子女教育救助政策的建议
第 一 ，把 农 民 工 随 迁 子 女 纳 入 城 市 居 民 最 低 生 活 保 障 制 度。我国现有的教育救助制度基本上都是在低保制度的基础上 开展的，是对低保制度的辅助措施。如在 2004 年《民政部、教育 部关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通 知》中明确规定，“持有城乡居民最低生活保障证”的未成年人 为教育救助的四种对象之一。这意味着，城市低保户的子女可 以无条件地享受到政府提供的教育救助待遇。因此，为了使进 城农民工子女能够享受教育救助政策，其直接渠道之一就是使 城市的低保制度向农民工及其子女开放，使农民工随迁子女成 为低保户，从而能够理所当然地进入到城市教育救助体系中。 而且，从农民工及其子女在城市所处的经济弱势地位来看，为 其提供最低生活保障也是十分必要的。但是为了防止大量农民 涌入城市享受低保而给城市发展带来沉重的负担，各个城市可 以设置一定的标准作为农民工进入城市低保制度的条件，这些 标准包括：农民工的就业能力，即农民工在城市中有相对稳定 的工作岗位；在当地居住达到了一定的年限等。这些标准的设 置，既是对农民工的正面引导，有利于其稳定心态，加快融入城 市社会，同时也有利于城市做好接纳农民工子女的心理准备与 政策规划，更重要的是，能够为农民工随迁子女进入城市教育 救助制度中提供一种有效的措施。
从农民工群体的经济收入状况来看，处于一种绝对的弱势 状态。他们一般无法进入城市正式劳动力市场获得正规就业的 机会，主要从事的行业有制造业、建筑业、社会服务业、住宿餐 饮业、批发零售业等，收入普遍较低。据中央教科所的调查，绝 大多数农民工的收入集中在 500 元 ~1 500 元之间，生活仍然处 在勉强维持生计的水平。[4]
自城市免除义务教育阶段学杂费以来，在北京、上海、广州等大 城市，能够进入公办学校的农民工子女不足 2/3，有的只有一半 左右；能够真正享受免费义务教育待遇的学生比例则更小。[3]这 使得部分农民工子女因为家庭经济承受能力有限或家庭经济 情况恶化而失学、辍学，部分农民工子女依然不能获得基本的 受教育权。虽然“两为主”政策可以在一定程度上解决农民工随 迁子女的经济困难，但是不可否认的是，对农民工子女提供相 应的教育救助政策可以在很大程度上缓解其在就学中的难度， 尤是可以通过解决其经济上的困难来促进顺利就学。
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二、农民工随迁子女教育救助政策的缺失
当前我国农民工随迁子女能够享受到的教育救助几乎是 缺失的，农民工子女依然被排除在教育救助政策体系之外，依 然不能享受到政府为家庭经济困难学生提供的资助。从 2001 年《关于落实和完善中小学贫困学生助学金制度的通知》来看， 要求各地、各部门要“切实保证义务教育阶段的学生不因家庭 经济困难而辍学”，但同时又规定，“助学金经费来源，按照财政 体制和教育管理体制，实行以地方为主、分级管理、分级负担的 办法，主要从各级财政安排的教育事业费中统筹解决”。而按照 我国目前的教育管理体制，存在着明显的“地方负责，分级管 理”格局，在这种体制下，城市和农村基础教育形成了明显的二 元分治局面，学生的教育资助经费来源也只能是地方政府。这 就在客观上使得农民工子女在城市教育中的救助工作成为了 “两不管”：一方面城市政府或学校会以其户籍在农村为由，认 为农村已经把这部分学生纳入到了其教育救助体系内，从而不 为农民工子女提供教育救助；另一方面，由于现有的教育救助 大都是依托学校来为学生提供的，是由政府按照学校实际在校 生数量拨款的，因此已经进城读书的农民工子女在实际上又不 可能从原户籍所在地得到教育救助。更重要的是，这些外出打 工的农民工子女与老家其他学生相比，可能在经济上反倒是不 困难的群体了，因此，即使在操作程序上能够为他们在农村申 请教育救助，按照客观审核条件，他们也不能得到农村的教育 救助。因此，从政策规定来看，这种“分级管理、分级负担”的教 育救助规定实际上是把农民工子女排斥在了城乡义务教育救 助制度之外。
政策纳入一个发展型的框架中，探讨如何促进农民工随迁子女 对城市社会的融入。因此，社会融入应该是我国农民工子女教 育救助政策的根本价值基础之一。
第二，有利于社会发展。为农民工随迁子女提供教育救助 可以在根本上促进其教育的发展，从而有利于促进社会的发 展。这是因为，教育与发展具有密不可分的关系。从教育本身的 功能来看，包括促进经济发展、社会发展和政治发展的全方位 功能：首先，教育作为一项社会政策工具，能使人力资源发展方 面的个人福利最大化，从而为促进经济增长提供人力资本。人 力资源学家舒尔茨、贝克尔普遍认为，投资教育是经济增长的 先决条件；对人的投资可以使人掌握更多的知识技能，为经济 发展提供高素质的劳动力。[5][6]通过教育救助政策促进农民工子 女的教育发展在我国经济发展中也具有重要的功能。其次，教 育能够促进社会和政治的发展。教育总是为一定的统治阶级服 务，统治阶级通过教育把自己积极的思想与观念进行传播，使 其成为支配人们行动、评价人们态度的基本标准，这样就把统 治阶级的意志转化为社会行为准则，从而巩固了统治阶级的政 治统治。从社会发展需求来看，当代发展中国家快速的城市化 进程加速了社会需求，这也在客观上要求提高人口的受教育程 度。不仅如此，个人接受教育还体现出越来越强的外部性，一个 受过良好教育并具备熟练技能的社会阶层，对现代社会的可持 续发展是不可缺少的，比如它有利于政治民主和政治开明并使 公共政策易于理解和贯彻、有利于社会就业矛盾的缓解、有利 于社会公共支出的减少、有利于社会公益活动的开展等等，总 之它能使整个社会从中受益。在此意义上，为农民工子女提供 教育救助将有利于促进其教育的可持续发展，从而有利于促进 我国社会、政治的全方位发展。
综合来看，在我国现有的教育救助政策中，并没有把农民 工随迁子女纳入进来，农民工子女无论从城市或农村都不能得 到相应的教育救助，而专门针对农民工子女的教育救助政策则 更是缺乏。这就使得农民工子女可能由于经济困难而难以在城 市入学；而且，在其教育过程中一旦出现了家庭的经济困难，其 教育也难以为继，从而面临着辍学的危险。
三农问题研究 《生产力研究》No . 6 . 2 0 1 0
农民工随迁子女教育救助政策研究
徐丽敏
（天津理工大学，天津 300191）
【摘 要】 教育救助是农民工随迁子女最根本的需求之一。通过为农民工随迁子女提供教育救助将有利于促进 其对城市的社会融入，同时也有利于促进社会发展。但从现实来看，当前我国农民工随迁子女能够享受到的教育救助几 乎是缺失的。文章在此基础上提出了关于发展农民工随迁子女教育救助政策的建议。
【收稿日期】2009- 06- 19 ①即“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”，保障流动人口子女接受义务教育的权利。 ②2003 年《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》规定，“流入地政府要制订进城务工就业农民子女接受义务教育的 收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁”；同年《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》规定：“不得违反国家规定 乱收费。” 【作者简介】徐丽敏（1 976-），女，河南人，博士，天津理工大学应用社会学系讲师，研究方向：流动儿童与教育政策。
【关 键 词】 农民工随迁子女；教育救助；政策 【中图分类号】G520.3 【文献标识码】A 【文章编号】1004- 2768（2010）06- 0041- 02
随着进城农民工数量的增长，农民工随迁子女已经成为我 国城市化进程中一个庞大的群体。根据 2005 年全国 1%人口抽 样调查，全国流动人口为 1.4735 亿人。[1]按照第五次全国人口 普查所揭示的一般人口结构规律来计算，低于 14 岁的少年儿 童人数在总人口中所占的比例为 25.52%，6 岁至 14 岁学龄儿 童数在总人口中所占的比例 18.04%。[2]照此计算，低于 14 岁的 流动儿童大约达到了 3 760 万，6 岁至 14 岁的流动学龄儿童则 大约是 2 658 万。由此看来，农民工随迁子女已经成为我国经 济社会发展中一支不可忽视的力量，而且从发展趋势来看，这 个群体的人数将会越来越多。
三、发展农民工随迁子女教育救助政策的意义
农民工随迁子女作为农村劳动力转移的后代，是我国未来 城市发展中重要的人力资源，因此为其提供相应的教育救助， 帮助其完成教育，对于农民工子女对城市社会的融入发挥着重 要的作用；同时也对我国当前和未来的社会发展具有重要意义。
第一，有利于农民工随迁子女对城市的社会融入。从发达 国家的工业化和城市化发展趋势来看，农民从农村向城市的流 动是一个不可逆的过程。虽然从当前阶段来看，由于金融危机 的影响，进城农民工表现出了一定的回流性，但是从我国劳动 力转移的长远发展趋势来看，劳动力从农村转移到城市并定居 下来成为城市居民将是我国城市化和工业化的最终发展方向。 这应该成为我国农民工子女教育救助政策设计的基点。因此对 农民工子女问题的解决不能基于一种短期眼光和视角，而是要 从经济和社会的长远发展视角入手，把农民工子女的教育救助
2004 年，民政部、教育部联合出台了《关于进一步做好城乡 特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，提出了对城乡特殊 困难未成年人实施教育救助的目标，明确规定教育救助的对象 具体为：持有农村“五保”供养证的未成年人；属于城市“三无” 对象，即无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人或虽有法 定扶养义务人但扶养义务人无扶养能力的未成年人；持有城乡 居民最低生活保障证和农村特困户救助证家庭的未成年子女； 当代政府规定的其他需要教育救助的对象。从中可以看出，农 民工随迁子女不能划归到其中的任何一种情况，因此再次被排 斥在政府的教育救助制度之外。
这种经济困难首先体现在农民工子女在进入城市公办学 校时面临的“借读费”上。虽然政府多次在政策中明确了取消农 民工子女入学的额外费用，②但是由于目前这些政策的落实还 缺乏必要的保障机制，使得许多地方在农民工子女入学上采取 了“借读费”的限制做法。而且自 2008 年秋季城镇开始实行免 费义务教育后，许多农民工子女享受不到免费的待遇。据统计，
从进城农民工子女的社会保障需求来看，与父辈（即第一 代农民工）相比存在着不同的地方。作为未成年人的农民工子 女，他们的年龄大多集中在义务教育（6 岁 ~14 岁）或义务后教 育（14 岁 ~18 岁）的年龄段，因此在城市能够平等接受教育成 为这部分人员的主体需求，这使得其对社会保障和社会救助的 需求也主要集中在教育方面，即对教育救助的需求。