115.面向多元参与主体的旧城更新规划编制探索——以宁波市庄市老街更新改造规划为例

面向多元参与主体的旧城更新规划编制探索——以宁波市庄市老街更新改造规划为例陆晓喻，翁晓龙，房静坤摘要：新时期，社会公众日益关注城市发展，改造更新主体趋向多元化，带来了旧城更新范式的转变，由以往政府一元决策转向多方参与协作。

在此背景下，本文以宁波市庄市老街更新改造规划为例，探索多元主体参与下旧城更新规划编制的新思路和新方法，在厘清更新主体诉求基础上，阐述了更新路径、更新方式的转变以及更新导则的编制等内容。

关键词：多元主体，旧城更新，更新方式，导则控制1、引言随着社会经济转型，近年来许多城市着眼点从“增量型”规划逐步转为“存量型”规划，更加注重旧城更新。

然而，在日益复杂多变的市场环境以及多元博弈的利益格局下，更多的社会资本参与到改造更新中，旧城更新对象日益复杂、改造更新主体趋向多元化。

既往政府一元决策主导、实现城市发展终极蓝图式的规划编制思路面临着极大的挑战。

纵观国内外旧城更新的发展脉络可见，西方从1980年代末开始，伴随着对城市更新的理解更加深入，认识到城市更新需要解决多样性需求，加之其牵涉面广、高成本的特点，政府一方无法实现，私人与非营利机构等非政府组织，被纳入城市更新的参与主体，政府作为引导者的角色，在城市更新中给予政策与财政支持，规划理论转向协作和沟通。

我国旧城更新中单一主体（政府或开发商）负责的项目居多，但近年来不断出现民间力量参与、通过渐进式小规模更新方式取得成功的案例，如上海田子坊、广州恩宁路、苏州平江路等。

此外，深圳市也在旧城更新的开发实施机制上做了一定的探索，建立了以城市更新单元为核心的规划编制制度，规划过程强调公众参与和利益协调，全程式地沟通与协作，促进规划意图和社会各方诉求的有机对接。

可以看到，与西方类似，随着我国城市逐渐从外延式扩张走向内涵式发展，社会公众日益关注城市发展的规划和决策，多元主体参与下的旧城更新成为新的发展趋势。

2、多元化主体需求下的旧城更新范式的转变2.1从精英思维转向协作式规划传统旧城更新往往建立在精英价值取向下，自上而下、由政府单向驱动的规划，对居民利益、社区利益较少考虑。

而多元参与主体的城市更新涉及社会各方的利益分配格局，采取政府主导和市场运作相结合、自上而下和自下而上相结合的方式，平衡政府、开发商、企业、原住民等多方诉求，整合多元利益，促进公平与效益的契合。

2.2从空间设计转向关注实施主体和规划管控传统由政府主导的改造更新中，往往具有明确的开发意图，改造更新多聚焦物质空间形态的设计，实现城市发展的终极蓝图。

而多元主体参与下的更新改造，应对开发主体的不明确以及市场的不确定性，对旧城更新的理解从具体空间对象转向更新的目标和实施主体，不局限于能否编制精细化的空间规划设计方案，而是强调搭建可实施的空间发展框架，应对多元化改造目标制定相应的管控导则，形成精细化的管理手段，为后期更新建设留有空间和余地。

2.3从“一刀切”式更新转向保护与发展协同互促对于旧城中大量存在的，包含历史建筑等敏感要素、历史街巷及肌理残存，但风貌较差的非历史街区，往往存在推平重建与过度保守两种首鼠两端的更新方式，“保护”与“发展”对立、“一刀切”式非拆即保的思路难以满足多主体的需求。

因此，需采取分类保护的策略，在更新目标、更新原则、更新方式等方面实行差异化的规划管控，在“拆、建、留”之间均衡把握好“度”，适应旧城多样化更新要求。

2.4从描绘终极蓝图转向弹性化、引导性规划多元主体参与下旧城更新逐步转变为动态的、弹性的过程，规划编制应该留有余地，积极引导业主意愿、主动适应地区需求变化和市场走向，将工作重点转向规划引导，强调规划建设标准的建立和方法的引导，规定必须改善什么、允许做什么，根据什么来做，同时制定负面清单，明确不允许做什么，制定各方共同遵循的底线。

3、基于多元参与主体的庄市老街改造更新规划编制庄市老街位于宁波市镇海区庄市街道中部，总用地面积为52.3公顷，作为宁波商帮的重要起源与聚居点，庄市老街较为完整地保留了依河而居、巷弄蜿蜒的江南水乡格局，街区内现存历史建筑60多处，具有重要的保护价值。

目前历史文脉正被城市建设逐渐割裂，历史建筑保护力度不足，相关配套设施落后、居民新建居住空间受限等问题逐步凸显。

庄市老街属于老城中具有一定历史风貌的区域，不同于历史文化街区，需要编制较为严格的保护规划，在更新改造中，在满足上位规划相关保护要求的基础上，还需要兼顾地区发展的现实需求。

同时，在目前政府资金有限的情况下，庄市老街的更新改造难以复制以往政府一元决策的大规模更新模式；并且受到文保单位、历史建筑等制约，通过房地产开发推动旧城改造的政企合作模式也存在诸多困难。

因而在现实情况的制约和新的发展趋势下，探讨多元参与的新型旧城更新模式，是让逐渐衰败的老街走向既能保护风貌又能改善居住条件、发展提升的复兴之路。

3.1更新主体：明确多元参与主体的诉求旧城更新的主体即城市更新的实施者，一般包括政府、开发商（投资人）及居民三方。

不同的主体看待城市更新的角度和自身诉求也有所差异，需要加以综合考量。

3.1.1政府的诉求对于政府而言，主要任务是通过历史建筑保护修缮以及基础设施、公共服务设施的建设，完善城市功能，改善弱势群体的居住环境，保障各阶层的利益，引导公众参与，通过老街的更新改造提升片区整体竞争力。

3.2.2开发商（投资人）的诉求：一般来说，开发商主要关注投资环境和经济效益，通过投资建设开发类项目，参与部分经营性房屋的修缮与改造，引起社会介入和社会关注，获得更高的投资回报。

3.3.3居民诉求：居民往往从自身微观的角度看待社会发展的目标，希望通过更加深入的公众参与得到政府的关注，参与住房改造，改善生活品质，享受公平公正的社会服务。

为充分了解民众诉求，规划项目组通过访谈、问卷等形式展开社会调查，结果显示庄市老街中近一半的房屋自住者表示原址改造是最佳的更新改造方式。

并且自主改造意愿在区域中呈现一定的分异特征，如图1所示，区域1中，居民以失地农民为主，对现状住房满意度最高，但与庄市老街其他区域居民联系较少，对老街认同感较低。

区域2中，社区服务站、老年活动中心等均位于该区域，居民参加社区活动更为频繁，对庄市老街的社区认同感更高，居民自主更新意愿强烈。

区域3居民由于紧邻庄市河生活，受河水污染困扰，因而对老街环境满意度最低；但同时由于区图1 居民自主改造意愿调查示意图域内历史风貌保存相对较好，居民对老街历史价值感受也最为深刻。

通过了解不同片区居民更新改造的需求，可以在规划中制定不同的更新策略和更新方式，分片区改造。

3.2更新路径：系统更新与特色提升规划以“民生宜居、特色演绎和多方参与”为切入点，将庄市老街定位为：保留社会网络、传承历史价值、独具文化魅力、宜居宜游的历史文化街区、城市更新示范区。

从多元化需求导向出发，庄市老街的更新既要面向历史保护与风貌维系、改善民生等“底线目标”的维系，又要注重文化提升、产业升级等“高线目标”的谋划，因此，规划将系统更新和特色提升作为庄市老街改造更新双线目标的两大重要路径。

3.2.1系统更新缺乏统筹、见缝插针式的“碎片式”或 “一层皮”的更新易造成旧城空间形态与风貌的破碎化，因此庄市老街更新首先从整体层面入手，优化功能结构，系统化织补交通、生活配套、绿化和公共空间等，重塑老街整体架构，融入现代生活。

功能结构方面，提出“水脉引导、街巷推进”的空间框架。

对老街的功能和空间结构进行重新梳理，明确发展的核心板块和空间节点，作为更新改造重点切入的区块，起到引擎带动、先期示范的作用。

交通系统方面，通过增设支路，活化微循环系统；尊重并恢复原有的街巷结构，保留一类、二类历史街巷，对其他一般巷道进行梳理和织补，并分别提出相应的控制要求。

公共配套方面，以更新改造为契机，完善公共服务设施以改善老街生活水平，包括居住区级、小区级公共服务设施，保证老城生活服务的便利性。

图2 规划总平面图绿化系统方面，规划通过梳理历史空间和现有空地，对庄市河及街巷两侧“线性绿化”以及公园、社区和庭院三个层级“块状绿化”进行绿地织补，改善居住环境品质。

公共空间的织补，划定主次街巷作为街坊内部居民日常休闲广场和社会交往的公共空间载体，街巷局部放大形成各类广场，承载不同规模的人流集会和节事活动，街巷和广场共同构成形成“收放有致、街场相融”的公共空间系统。

图4 道路交通规划图图5 公共配套设施规划图3.2.2特色提升庄市文化底蕴深厚，可概括为重教文化、民俗文化及商帮文化三大文化，挖掘与再现本土历史文化，提升文化内涵和空间特色。

并且保护修缮历史民居，作为文化提升的空间载体，使得庄市文化能够得到有效传承。

此外，不能简单地设计展示厅和博物馆静态地展现历史，还需要通过游览路线、特色活动的组织策划，注入更多活态体验、特色商业等功能，将新的生命力注入旧建筑中，使庄市老街从衰败走向活力新生。

图3 功能结构规划图3.3更新方式：因地制宜、多元复合的更新方式以往由政府一元决策下的旧城更新，往往采取集中式成片改造的模式，由政府统一拆房征地，好处是快速高效，但易造成社会结构和历史文脉的断裂，引发社会冲突，破坏历史风貌。

多元主体参与下的旧城更新，需要摒弃大拆大建的模式，充分尊重各方利益，通过小规模、渐进式有机更新的方式组织实施，分区、分片开展保护与更新工作。

规划根据街区保护价值差异，以及不同区域居民更新改造意愿的不同，加以综合考量，划分为四类保护和更新方式：历史文化价值较高的文保单位、历史建筑等，采取保护修缮的方式，强调历史文化价值的保护和延续；对于局部建筑质量较差，其余部分整体情况较好的传统风貌建筑及居民自主更新意愿较强的一般民宅，采取整治改善的更新方式；而对于历史价值较低的周边片区，采取拆除重建或者保留、扩建的更新方式，实现老街“差异化”的分类更新。

表1：庄市老街更新方式一览表图6 庄市老街更新方式分析图3.4更新导则：面向不同实施主体的更新导则编制3.4.1编制更新导则的必要性与特点面对以往旧城更新难以管控和落地性不强等问题，通过更新导则的编制，弥补法定规划的不足与保护规划的差异，在深入研究老街保护要素与特色价值的基础上，整合控制性详细规划、保护规划与城市设计的相关内容，对老街保护与更新要求提出有效的规划条件和控制措施。

此外，为解决更新规划如何落地的问题，面向不同操作者的使用需求，采取“项目分类+更新导则”的方法，具有以下特点：（1）涵盖面广导则与控制性详细规划和历史文化名城保护规划的相关要求相衔接，包括土地利用、道路交通、开放空间、建筑、景观环境等多方面内容，弥补了控规在形态控制方面的不足；并且针对庄市老街有一定历史遗存的特点，纳入部分保护性指标，如历史建筑与街巷保护要求、历史街巷两侧建筑风貌等。

（2）分类管控导则针对不同实施主体参与下项目的类型与特点，提出不同的控制目标、要素以及控制的侧重点，便于后期分类管理，可操作性强。