现代化行政程序制度

姜明安

建立公正科学的行政程序制度是行政现代化的重要内容。首先，行政现代化意味着行政民主，而行政民主必须通过行政程序制度实现，例如公众参与行政治理，公众获知行政治理信息，公众对政府及其公职人员实施监督等都必须借助行政程序制度实现；其次，行政现代化意味着科学治理，而在行政领域推行科学治理亦有赖于行政程序制度予以保障。例如行政机关为保证行政决策和行政行为的科学性，在决策过程中和制定行政法规、规章，公布其他规范性文件的过程中进行可行性论证，同意专家咨询，行政执法机构在实施具体行政行为过程中依照需要进行调查、检验、鉴定、勘验等，这些做法均需要有适当的程序制度；此外，民主、公正、科学的行政程序不仅是行政行为实体公正、准确的保障，而且其本身是现代文明的标志，在现代化中有其自身的独立价值。这些价值有参与、公平以及保障个人的人格尊严等；“一项符合这些价值的法律程序或者法律实施过程当然会形成正确的结果，然而这种程序和过程的正当性并不因此得到证明，而是取决于程序或过程本身是否符合独立的程序正义标准。”[1]由此

可见，科学公正的程序一方面是以其保障现代民主、法治、效率的价值作为行政现代化的内容，另一方面则是以其自身构筑和体现现代文明的独立价值(如公正、平等、个人人格尊严等)，作为行政现代化的内容。

行政程序制度与行政现代化的关系既然如此，那么，我们要实现行政现代化，就必须通过立法逐步建立起一整套公正、科学的行政程序制度。

现代行政程序究竟有哪些制度?或者讲为推进行政现代化，我们究竟应建立哪些行政程序制度？对此，学者们的看法专门不一致。其缘故则是多方面的。第一，各国行政程序制度本身专门不一致：有的国家行政程序法调整范围专门广，故规定的制度相对较多；有的国家行政程序法调整范围专门窄，故规定的制度也相对较少；有的国家在立法上将行政程序的各种制度设计得较概括，故其制度种类较少而每一制度包含的内容较广泛，一个制度可能相当于其他国家的几个制度；有的国家在立法上将行政程序制度设计得较分散，故其制度种类中每一制度包含的内容较窄，可能几个制度只相当于不的国家的一个制度。第二，各国学者，

甚至一国之内的学者，由于其对行政程序制度的认识不同，界定的方法和角度不同，故关于行政程序制度的种类和范围亦存在专门大差不：有的学者认为某些行政程序不具有民主性，公正性，科学性，不能称之为“行政程序制度”，至少不能称为“现代行政程序制度”，故在其归纳行政程序制度的种类时，不将之收入其内，另外一些学者则有不同的看法，将这些制度亦归入到行政程序制度之中；有的学者认为，制度必须具有专门强的操作性，不具实际操作性的要求不能称之为“制度”[2] (而应称之为“原则”、“原理”等)；另外一些学者则不同意以“弱操作性”作为界定制度的标准，故在其归纳的行政程序制度种类中列入了诸如“行政程序依法进行制度”、“不得执行违法指令制度”、“责效制度”、“防偏见制度”等仅具“弱操作性”的制度。此外，不同的学者或同一学者在不同的场合论述行政程序制度时，有时使用“大制度”概念，有时使用“小制度”概念，一个“大制度”可能包括几个“小制度”。例如，“告知”作为“大制度”，能够包括“通知”、“教示”、“表明身份”、“讲明理由”等小制度，而“告知”作为“小制度”，则与上述小制度并列。再则，学者们在归纳行政程序制度的种类时，因难于穷尽，往往使用“要紧制度”、“重要制度”等概念，而关于何为“要

紧”，何为“差不多”或“重要”，各位学者更难于有统一的标准。由于所有这些缘故，故学界对行政程序究竟有多少制度，或者究竟有多少重要制度或差不多制度，其认识歧异专门大。例如，罗豪才主编的《行政法学》将行政程序法的要紧制度归纳为17项[3]；章剑生撰著的《行政程序法学原理》将之归纳为6项(称“差不多制度”)[4]；江必新、周卫平合著的《行政程序法概论》将之概括为5类27项[5]等等。

本文不预备对目前学界关于行政程序制度种类的各种观点及其界定方法的是非曲直进行评价。本文所要重点研究的是，在我国和世界各国现行行政程序法律文件中规定的各种制度中，或者在学者们从我国和世界各国行政程序法律文件的规定中所概括出的各种制度中，有哪些制度关于推进我国行政现代化最有意义，从而最有必要为我国将要制定的行政程序总法典所固定。笔者认为，下述行政程序制度能够作为我们优先考虑的范围：

一、情报公开制度

情报公开是现代行政程序的一项重要制度。它包括的内容特不广

泛，涉及行政法规、规章、行政政策、行政决定及行政机关据以作出相应决定的有关材料，行政统计资料，行政机关的有关工作制度，办事规则及手续等。所有这些行政情报资料，凡是涉及行政相对人权利义务的，只要不属于法律、法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。美国《情报自由法》第1条明确规定，每个行政机关对其中央和地点的组织、办公地点、依法制定的实体、程序规则及其修正、修订、废止、公众向其提出意见、请求及猎取情报的地点，都必须在《联邦政府公报》上公布；每个行政机关对其尚未公布的政策声明和解释，对公众有阻碍的行政人员手册以及其裁决案件的最终意见以及行政命令，均应依法同意公众查阅和复制[6]。澳门《行政程序法典》第60—64条规定，行政机关应私人要求，应向其提供与之有直接利害关系之程序进行情况的资讯；私人有权获知对该类程序作出之确定性决定；利害关系人有权查阅非保密卷宗、行政档案及记录或取得有关复制、阻碍资料[7]。我国法律目前尚未对情报公开制度作出详细规定，有关法律文件对之只有一些零星的规定。如国务院批准公布的《行政法规制定程序暂行规定》要求，行政法规必须公开公布，在《国务院公报》上登载[8]；《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定，对违法行