中国农业政策环境影响初步分析

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中国农学通报 http://www.casb.org.cn
0 引言 在一定的政策体系下，可以派生出一系列的控制
社会经济系统和影响资源环境系统的法令和规则，所 以社会经济系统的活动和发展以及环境资源系统的状 态改变在某种程度上可以说主要是由政策系统来控制 的，政策是否正确、公平、合理对国计民生和生态环境 关系重大。国家农业政策是国家总体经济政策的重要 组成部分，是政府为了实现一定的农业、经济和社会发 展目的，对影响农业发展的重要环节所采取的一系列 具有宏观调控作用的政策措施的总称[1]。国家农业政 策的实施，可能会对中国的环境及其保护事业造成巨 大的压力和影响。农业是国民经济的基础，不仅为国 民经济其他产业的发展提供原材料，而且为人类的生 存提供最基本的物质需要[2]。中国共产党的十七届三 中全会指出：“农业、农村和农民问题，始终是关系党和 国家工作全局的根本性问题。必须懂得，中国现代化 的成败取决于农业，没有农业的现代化就没有整个国 家的现代化，中国仍要大力发展农村经济，提高农民的 生活水平”。然而，随着农村经济水平和农村综合生产 能力的不断提高，农业环境污染和生态破坏问题越来 越突出[3-10]。农业环境问题的产生，很大程度上与农业 政策有关。为此，笔者对国家农业政策的环境影响进 行分析，从环境保护的角度提出农业政策调整的建议。 1 中国农业政策分析 1.1 中国农业政策背景
生产方式和生产技术等对农业环境产生影响。目前对农业环境影响较大的农业政策有粮食安全政策、
土地政策、提高农民非农收入的政策、结构调整政策和农业环境政策。通过对这些政策对农业环境的
影响分析，提出了要提高对农业环境问题的重视程度、实施农业政策与环境政策一体化，深化农地使用
制度改革、明确界定土地所有权主体、稳定土地承包关系，制定激励政策减轻农业面源污染，建立健全
任景明等：中国农业政策环境影响初步分析
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要措施是：（1）实行农产品统购统销制度。为了给城市 居民提供低价的农产品，降低职工工资和消费水平，以 减轻工业化发展的财政负担，以及为工业建设提供资 金积累，农产品国家收购价格远低于农产品的价值，以 至于形成了典型的工农产品“剪刀差”；（2）实行农用生 产资料投入品价格补贴。为降低农业生产成本，增加 农民收入，以促进农业生产，国家对农用生产资料、农 业生产用电等农用生产资料投入要素提供了一定的价 格补贴。但总体上，这一时期的农产品价格政策属于抑 制性价格政策。其结果是农产品长期低价挫伤了农民 生产积极性，大部分农产品长期处于供不应求的状态。 1.4.2 1979—2002 在这一时期，为调动农民生产积 极性、改善农产品供求关系紧张的形势，国家仍以农产 品价格政策作为主要的政策手段，辅助运用了政府一 般服务支持、农业结构、农业金融支持等国内支持手 段。如国家多次提高农产品收购价格，1992 年以后社 会主义市场经济体制的逐步确立以及增加农民收入成 为农业政策重要目标取向的情况下，国家加快了农产 品价格体制的市场化改革，以期回归农产品价格，缩小 农产品价格与农产品价值之间的背离。尤其重要的 是，中国从 1997 年开始对市场议购粮食实行按保护价 敞开收购的政策，这标志着中国农产品价格政策已开 始实现了从抑制向保护性的过渡和转变。但总体而 言，这些政策手段运用的并不充分，国家对农业的支持 仍处于“负保护”状态。 1.4.3 2003 至今 这一时期，国家工农发展战略有 所调整，逐步加强工业对农业的反哺。主要体现在： （1）农产品价格支持转向直接支付。国家在坚持最低 保护价收购的同时，实行农产品优质优价措施，以期通 过调减粮食保护价收购范围，来促进农业生产结构优 化。同时，国家于 2003 年起开始实行粮食直接补贴制 度，尤其是对粮食主产区和中西部生态脆弱区的农民 实行直接收入补贴，以保护粮农利益，调动粮农种植粮 食的积极性；（2）农业结构政策。国家通过采取划分农 产品优势产区和优势品种、提供良种补贴、鼓励粮食主 产区发展农产品加工业、加强农业科技支持、扶持农业 经济合作组织、推动农业产业化经营以及进一步完善 劳动力转移培训安置政策等手段来优化农业结构； （3）农业金融支持。国家从 2004 年起逐步取消农业 税，并于 2006 年正式在全国范围内取消农业税，以进一 步减轻农民税费负担。通过强化农发行政策性贷款职 能、增强农村信用社实力（将 90%以上的城市信用社并 入农村信用社）。通过给予法律法规支持、鼓励发展农业 互助合作保险组织等措施来发展和完善农业保险服务。
中国农业政策主要经历了三个时期、四个阶段的 演变[11]：（1）传统时期（1953—1978）：实行以“工农产品 剪刀差”为主，统一在重工业优先发展战略之下的统购 统销制度和人民公社体制。这一时期，农业中劳动、资 本和土地被集中起来统一使用，根据国家下达的种植
计划生产出的产品及其价值，按照国家征购、集体积 累、社会劳动报酬这样的顺序进行分配[12]。（2）改革Ⅰ 时期（1979—1993 年）：在全国范围内迅速推行家庭联 产承包责任制，实行以对城市居民价格补贴为主要内 容 的 粮 食 补 贴 政 策 。 [2] (3) 改 革 Ⅱ 时 期 (1994—2002 年)：实行以农业保护为主要特征的农业政策，奉行经 济社会共同进步、人与自然和谐共处的协调发展观。 (4)新时期(2003—现在)：实行以“取消农业税、反哺农 业”为主要内容的农业新政。 1.2 中国农业政策目标
表 1 农业政策利益相关者情况表
经济发达国家农业政策目标集合体现的利益方
发展中国家农业政策目标集合体现的利益方
利益主体Ⅰ
利益主体Ⅱ
利益主体Ⅰ
被忽视的利益方Ⅱ
农业
工业
工业
农业
农民
消费者
消费者
农民
农业生产
自然和社会
农业生产
自然和社会
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合之外，直到最近才有所转变[1]。 1.4 中国农业政策手段
农业政策手段作为农业政策目标的工具，是服务于 农业政策目标的。很长一段时间以来，中国政府的行政 命令在更大的程度上取代了市场机制，忽视了经济杠杆 对涉农利益主体的调节作用，政府成为推动农业发展的 主体，财政成为农业投入的主要来源，以至于其他涉农
基金项目：环境保护部战略环境影响评价参与综合决策项目“我国农业政策的战略环境评价研究”。 第一作者简介：任景明，男，1961 年出生，博士，研究员，研究方向及学术成就：政策战略环境评价，已发表论文二十余篇。通信地址：100012 北京 市北苑大羊坊 8 号环境保护部环境工程评估中心，Tel：010-84934475，E-mail：renjm@acee.org.cn。 通讯作者：喻元秀，女，1975 年出生，博士，高级工程师，研究方向及学术成就：环境管理及环境评价，已发表论文十余篇。通信地址：100012 北京 市北苑大羊坊 8 号环境保护部环境工程评估中心，Tel：010-84935302，E-mail：yuyx@acee.org.cn。 收稿日期：2009-03-20，修回日期：2009-04-21。
农业环境污染监管机制，重视生态建设，发展生态农业等政策调整建议。
关键词：农业政策；战略环境评价；农业环境
中图分类号：S19 文献标识码：A
论文编号:2009-0574
Preliminary Analysis of the Environmental Impact of Chinese Agricultural Policy Ren Jingming1,2, Yu Yuanxiu1,2, Wang Rusong1
不同的政策目标代表了不同的利益主体，因此冲 突目标的背后反映着不同利益主体之间的冲突。如提 高农产品价格有利于实现农民收入目标，保护农民利 益，但过高的农产品价格会损害消费者利益。经济发 达国家将具有内在冲突关系的利益主体纳入目标集 合，以期实现农业与非农业、农民与消费者、农业与自 然和社会和谐发展；而中国很长一段时间以来仅仅纳 入其中一组利益主体（工业、消费者、农业生产），而将 另一组利益主体（农业、农民、自然和社会）置于目标集
农业政策环境的复杂多变以及农业政策涉及领 域的丰富性，决定了农业政策目标的多元性。中国农 业政策的目标主要是粮食安全、农民收入、食品安全、 环境保护和农业竞争力 。 [13] 在 1990—1997 年这一段 时期，农业政策的首要目标是增加农业产出，尤其是粮 食产出。政府的首要任务是保障粮食安全。1998— 2005 年这一段时期的主要目标是提高农民收入、保障 粮食安全。中国开始实施对农业的支持，以实现维持 和提高农民收入这一目标。而同时，粮食安全政策依 然是这一时期的重要政策目标[13]。 1.3 中国农业政策的利益相关者
Abstract: The national agricultural policy is an important part of Chinese whole economic policy, which is an aggregate of macro-control policy measures that effect agricultural development for achieving aim of the devel⁃ opment of agriculture, economy and society. The implement of national agricultural policy will give pressure and effect to the environment. Based on the analysis and summarization of the background, objects, stakehold⁃ ers and instrument of agricultural policy, the conclusion that the agricultural policy affected the agricultural en⁃ vironment by changing the farmer's yield structure, yield mode, yield technology. The agricultural policies which have great effect are food safety policy, land policy, the policy of improving the farmer's non-agriculture income, structure adjustment policy and agricultural environmental policy at present. The impacts to the agri⁃ cultural environment of these policies were analyzed. The policy adjustment proposes were put forward. It in⁃ clude that attach more importance to agricultural environmental problem and ecology construct, integrate the agricultural policy and environmental policy, deepen the innovation of agricultural land use system, confirm the main body of land use clearly, stabilize the land use contract relationship, constitute prompting policy for lightening the agricultural non-point pollution, develop ecology agriculture etc. Key words: agricultural policy, strategic environmental assessment, agricultural environment
（1State Key Laboratory of Urban and Regional Ecology, Research Center for Eco-Environmental Sciences, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100085;
2Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection of the People’s Republic of China, Beijing 100012）
中国农学通报 2009,25(15):223-229 Chinese Agricultural Science Bulletin
中国农业政策环境影响初步分析
任景明 1,2，喻元秀 1,2，王如松 1
(1中国科学院生态环境研究中心城市与区域生态国家重点实验室，北京 100085； 2中华人民共和国环境保护部环境工程评估中心，北京 100012)
摘 要：国家农业政策是国家总体经济政策的重要组成部分，是政府为了实现一定的农业、经济和社会
发展目的，对影响农业发展的重要环节所采取的一系列具有宏观调控作用的政策措施的总称。国家农
业政策的实施，可能会对中国的环境及其保护事业造成巨大的压力和影响。通过对中国农业政策背
景、政策目标、政策利益相关者、政策手段等进行分析总结，指出中国农业政策通过改变农户生产结构、
利益主体农业投入的积极性显显不足。随着社会环境、 经济环境等的变化、农业政策目标的调整，中国农业政 策手段也在不断调整和完善。根据不同的经济发展阶 段，农业政策手段主要分为以下几个演变阶段： 1.4.1 1953—1978 年 为配合以农扶工的经济发展战 略以及在以增加农产品供给为首要政策目标的指导 下，中国在这阶段主要选择了农产品价格政策。其主