从英国环境绩效审计中启迪我国雾霾审计发展

从英国环境绩效审计中启迪我国雾霾审计发展2012年以来，我国各大城市发生严重的雾霾现象，空气的污染给人们的健

康带来了极大的威胁。2015年北京PM2.5的峰值一度高达902，由于嚴重的雾霾导致大众心脑血管疾病高发，肺癌发生率相比十年前上升80%。雾霾不仅对人类健康产生威胁，连经济发展也不能幸免于难，由于雾霾导致交通运输的滞缓、电力设备的跳闸、农作物发育不良等等都对我国经济发展产生了严重的阻碍。究其原因主要是在冬季燃煤采暖、机动车和大型工厂废气排放、热岛效应等等。

目前我国已采取相关措施用以加强环境保护，限制高污染、高能耗的废气排放，关闭高能耗企业、采取汽车单双号限行等，在一定程度上对雾霾有所缓解，但虽然有政策支持，可雾霾问题并没有从根本上解决。

一、英国环境绩效审计经验

纵观历史，英国也曾经遭遇过雾霾侵袭，伦敦尤其严重，而英国在意识到问题的严重性后开展了一系列治理措施，现在伦敦已经发展成了绿色花园城市。其中英国政府的环境绩效审计也起到了重要作用，很多经验也值得我国借鉴。

近几年，英国的环境审计委员会在进行关于环境保护相关审计的过程中主要侧重于十个领域，分别是大气污染和气候变化、空气质量、生物多样性、林业、土壤、洪水及沿海保护、废物处理、淡水环境、水的供应、海洋环境。英国审计署结合国家政策法规以及所签订的各种环境保护条约对英国环境审计做出了符合国情的审计标准。而且英国政府还把环境保护与促进经济增长、减少政府干预、节约政府开支等工作紧密结合，并通过建立伙伴关系和成立咨询小组，鼓励利益相关者广泛参与到环境保护当中。其环境绩效审计发展经验可总结为以下四条。

（一）政府绩效审计理念转变

英国的绩效审计最初比较注重绩效、强调过程逐渐向注重资金价值、强调结果的方向转变。最初的绩效审计是“3E”审计，强调经济性、效率性、效果性，而随着时代的变迁，现在的绩效审计在原来的基础上更注重结果的环境性、公平性。

（二）环境绩效审计与可持续性发展相结合

由于环境污染的加重，可持续发展问题不容忽视，英国财政部明确指出环境成本和社会成本是政策评估的重要组成部分，并提出全寿命周期成本概念，对项目的社会成本和社会效益进行评估。英国审计署顺应现代公共行政的发展趋势，将可持续性引入绩效审计，丰富了绩效审计的内涵。

（三）用分析性框架指导绩效审计实践

分析性框架的使用是英国绩效审计方法上的重大变化，贯穿于整个绩效审计

过程。主要目的是指导绩效审计组以相对一致的方式评估被审计单位的绩效情况。这个框架由一系列问题组成，有6个步骤，如下；

步骤1建立“最优”状态。所谓最佳是指“在给定的明示或暗示的限制或约束下的最理想的可能”。在决定最佳绩效安排时，需要对“合理的限制”进行判断和理解；

步骤2列出与审计项目有关的资源；

步骤3 判断根据现有的资源，应当达到的产出和效果；

步骤4判断绩效水平；

步骤5根据使用现有资源取得的绩效得出审计结论；

步骤6提出如何提高绩效的审计建议。

（四）用绩效标准强化审计质量

2008年英国审计署在总结绩效审计经验时提出了10个绩效标准作为绩效审计质量门槛并用于对绩效审计质量进行统一的指导，并纳入2011年《绩效审计手册》。这10个绩效标准分别是质量保证标准、项目确定和开展标准、项目设计标准、证据的可靠性和固定证据标准、客观分析标准、平衡和有说服力的报告标准、项目管理和监督标准、被审计单位参与标准、出具报告标准和跟踪检查标准，它们和最高审计机关国际组织制定的绩效审计标准一致，在跟踪审计环节的冷审查程序还会专门对审计组是否遵守绩效标准进行审查。

二、我国雾霾审计发展现状及存在的问题

（一）我国雾霾审计现状

在2013年9月，国务院出台了《大气污染防治行动计划》，这在新中国环保史上第一次以国务院的名义出台关于大气污染治理的规划，这也足以看出我国政府解决大气污染问题的决心。

我国雾霾审计的起步较晚，也是由于我国最近几年才开始真正对大气污染治理情况重视起来。我国于2013年才计划将雾霾审计纳入我国审计署审计工作项目中，我国审计人员在审计过程中大量的审计依据与经验还要借鉴其他国家，而这个大气污染防治行动计划的出台为我国雾霾审计人员提供了更符合国情的审计依据。

目前我国雾霾审计工作目前关注的重点有六个：一是雾霾治理工作开展及任务完成情况；二是中小型燃煤锅炉拆改情况；三是机动车尾气排放治理情况；四是企业大气污染物排放治理情况；五是扬尘治理情况；六是产业结构调整、重污

染企业搬迁情况。

我国在审计领域比较有特色的是经济责任审计，这项审计在雾霾审计上也有所体现，主要表现为我国的领导干部自然资源资产离任审计，其中就包括了领导在任期内对大气污染的治理成效审计，包括任期内环保责任的履行、环保政策的落实、环保资金的运用等，树立领导层的环保观念，为企业、为人民做好环保表率。

（二）我国雾霾审计存在的问题

1.审计观念、方法老旧

从我国雾霾发展现状可以看出我国的审计关注点比较单一，审计方法也较为落后，还在运用传统的审计方法如观察、调查问卷、分析性复核等形式开展工作。而英国在审计观念上顺应时代潮流，从“3E”到“5E”转变的很快，而且把审计着重点放到可持续发展上，而不是局限于具体的环保措施调查，在审计方法上更是利用了分析性框架来进行审计，是审计方法的一次革新。

2.缺少符合国情的审计标准

由于我国审计起步晚，尤其是在大气污染审计方面起步更晚，在审计过程中依据的法案和标准大部分都来自于国外，属于我国自主颁布的相关法案甚少，导致部分审计标准不符合国情，审计人员不能够对某些审计项目做出有针对性的评价。3.雾霾审计专业能力不足

雾霾审计所需要的知識与技术是多方位的，而负责审计的工作人员多数来自于传统审计部门，对于雾霾审计中的很多专业性知识掌握不足，缺乏专门领域的专家进行指导，导致相关审计工作开展困难、效率不高。

4.我国审计公开披露较少

英国在审计结束后对社会公开披露审计结果，而我国一般采取以审计报告的形式上报给本级政府单位，选择公开披露的项目不是很多，由于披露的局限性，也不利于促进我国社会对环境保护的监督。

三、我国雾霾审计应借鉴的经验

1.更新审计观念和方法

雾霾审计专业性、时代性都比较强，传统的审计方法不能完全满足环境审计需求，除观察、询问、调查问卷等审计方法外还应运用现代比较先进的审计工具，如云计算、大数据等，将计算机审计结合到工作中。例如大数据所搜集的雾霾数据，一年的哪几个时段、时刻的雾霾指数偏高，然后分析成因，再从成因当中寻找政府领导是否在大气污染治理过程中存在不作为现象，将抽象的雾霾审计具体