工伤保险基金先行支付制度中存在的问题及对策

工伤保险基金先行支付制度中存在的问题及对策

发表时间：2018-07-19T10:16:11.597Z 来源：《基层建设》2018年第17期作者：石小林

[导读] 摘要：工伤保险基金先行支付制度对保障广大劳动职工的权益具有重要作用，但由于受到一定条件的限制，工伤保险基金先行支付制度在一定程度上还存在不足之处，使得工伤保险基金先行支付制度难以落实。

身份证号61050219840613xxxx 陕西省西安市 710068

摘要：工伤保险基金先行支付制度对保障广大劳动职工的权益具有重要作用，但由于受到一定条件的限制，工伤保险基金先行支付制度在一定程度上还存在不足之处，使得工伤保险基金先行支付制度难以落实。因此，在明确工伤保险基金先行支付制度中存在问题的基础上，对工伤保险基金先行支付制度进行完善成为了一项必要的工作。

关键词：工伤保险；基金先行支付制度；问题；对策

目前，国家为了更好地落实社会保障政策，维护劳动者合法权益，在2011年7月1日起施行的《社会保险法》首次确立了工伤保险基金先行支付制度。旨在解决未参保工伤职工的医疗救治和生活保障难题，堪称工伤劳动者保护史上的理程碑，并以法律的形式对工伤保险基金先行支付制度作出规定。《社会保险法》第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”据义联劳动法援助与研究中心发布的以《社会保险法》先行支付规定为视角，仅26.1%的未参保职工是在受伤之日起一年之内获得赔偿，33.9%的工伤劳动者在受伤害一到二年内获得赔偿，还有18.3%的工伤劳动者花费了二到三年时间索赔，21.7%的工伤劳动者则花费了三年以上时间索赔，平均历时两年多。2014年对西安市周边地区的40名获得工伤认定未参保工伤职工进行了问卷调查（调查问卷见附页）。

经过对以上40名获得工伤认定未参保工伤职工的问卷调查，调查人员可以大致了解到用人单位对工伤保险基金先行支付制度的落实情况以及职工在工伤保险中的索赔情况，从而在一定程度上明确工伤保险基金先行支付制度中存在的问题，并在此基础上找出相应的解决措施。

但是，由于受到一定社会条件限制，并且出于对工伤保险基金的安全考虑，工伤保险基金先行支付制度并没有得到很好的落实。《社会保险法》虽然针对工伤保险基金先行支付制度作出了规定，但很多用人单位基于种种因素并没有按照相关规定来执行，未参保工伤劳动者的赔偿状况并没有得到很明显的改善。

一、先行支付制度中存在的问题

受到一定的社会条件限制，就劳动者的工伤保险问题而制定的工伤保险基金先行支付制度仍然存在一定的问题，难以得到有效落实。具体可以从以下三个方面来看：

（一）制度中对先行支付的行使条件不够明确

自《社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》颁布以来，不同地区根据相关规定就工伤保险问题制定了不同的实施细则并规定了工伤保险的内容。但从实际情况来看，很多地区并没有对这种制度进行落实。受到一定条件的限制，有些地区实施工伤保险基金先行支付制度确实很困难，但是追根究底，这种制度难以落实的最大原因就是规定中对基金先行支付制度的行使条件难以明确，在现实工作中给实际的操作带来了阻力。其中，《社会保险法》只是就工伤保险问题规定了工伤保险基金先行支付的两种适用情形，但就具体的行使

条件而言，并没有做出明确规范。《社会保险基金先行支付暂行办法》虽然就工伤保险问题做了进一步的规定，但仍没有对工伤保险基金先行支付制度的相应行使细则做出规定，因此操作起来依然有难度。

具体来看，我国的工伤保险基金先行支付制度在行使规定中存在以下问题：首先，申请主体称谓不统一。《社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》都是把故事保险的参保主体规定为“职工”。但是《劳动法》和《劳动合同法》规定的称谓是“劳动者”，两种称谓的对象是否处于统一法律范围，并没有做出相应规定。其次，“不支付”和“无法确定”没有相对明确的规定标准。工伤保险基金先行支付暂行办法对“不支付”和“无法确定”这样规定：①对于个人所在的用人单位未依法缴纳工伤保险费，单位职工发生工伤事故时，用人单位应当采取措施及时救治，并按照规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。如果用人单位不同意支付工伤保险待遇，就需要从工伤保险基金实施先行支付；②如果因第三人原因而造成的伤病被认定为工伤，那么第三人应当支付工伤医疗费用。但是对于无法确定第三人的情况，仍然按照相关规定从工伤保险基金中实施先行支付。最后，先行支付的申请时间不确定。《社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》规定了受伤职工有先行支付的申请权，但是对申请权的行使期限却没有明确规定。[1] （二）先行支付制度中的追偿机制不健全

法律所规定的追偿机制中，《社会保险法》只是概括性的描述了工伤保险基金的追偿权，但是没有确切规定进行追偿的具体程序。《社会保险基金先行支付暂行办法》中对工伤保险基金先行支付制度中的追偿机制也没有进行合理规定。就《社会保险基金先行支付暂行办法》而言，其中对工伤保险基金的追偿只是规定了责令支付、签订协议等方式，就规定的方式可以看出，这些方式并不具备强制效力，而且缺少相应的手段和具体程序。这些规定在一定程度上影响了已经先行支付的工伤保险基金的追偿和工伤保险基金先行支付制度的落实和有效运行。

（三）工伤保险基金存在的风险问题

我国工伤保险制度所遵循的是以支定收，收支平衡的原则，其基金来源主要是用人单位缴纳的工伤保险费、利息收入、罚款等。[2]遵循的是以支定收的原则。就法律层面而言，我国对用人单位职工参与工伤保险没有作出强制性措施，这在一定程度上影响了用人单位职工的参保率，造成参保率较低的情况。而低参保率又会在一定程度上影响着工伤保险费率的整体水平，导致了从国家层面上讲我国工伤保险的基金收入整体相对偏低，存在相当一部分没有依法缴纳工伤保险费的用人单位，这种情况的存在本身很容易造成国家整体层面上的工伤保险基金赤字，从而带来潜在的工伤保险基金安全风险。！

二、完善工伤保险基金先行支付制度的措施

（一）对工伤保险基金先行支付行使条件的立法规定进行完善

工伤保险基金先行支付行使条件立法规定的完善可以从三方面着手：①对工伤保险基金先行支付的主体称谓作统一规范。鉴于“职工”和“劳动者”是两种不同的称谓，所以，为了体现法律语言的严谨性和规范性，可以暂把工伤保险基金先行支付的主体称谓规定为“劳动者”。

[3]②“用人单位不支付工伤保险待遇或第三人不支付工伤医疗费用”与“无法确定第三人”的立法完善。首先是对没有依法缴纳工伤保险费的用人单位进行不支付或无法支付的认定。对于用人单位不支付或者只是支付部分费用的情况，劳动者提交自己的相关材料就比较困难，对于这种情形，可以免除劳动者提交材料的义务。劳动者向用人单位请求支付不成功，可以直接向社会保险工伤经办机构提出申请，由其对用人单位进行书面通知，用人单位在接到通知后如果同意支付，则规定一定的期限，如果在期限内仍未支付，就实行先行支付。其次，第三人原因引起的先行支付的立法完善。用人单位中，如果劳动者被认定为是工伤，用人单位就要向劳动者进行支付赔偿，这是一种无过失赔偿原则。如果用人单位依法缴纳了工伤保险费，劳动者发生事故伤害中牵涉到了第三人的侵权问题，那么如果事故被认为是工伤，社会保险工伤经办机构就要对发生事故的劳动者进行工伤保险待遇的支付，而侵权赔偿损失的最终负责人应该是第三人。③对工伤保险基金先行支付的申请时间要严格确定。对工伤保险基金先行支付的申请时间进行确定不仅可以减轻受伤职工的损失，也可以通过申请的截至期限对用人单位是否履行支付义务进行判断。

（二）对工伤保险基金管理制度以及工伤保险基金先行支付制度的追偿机制进行完善

就工伤保险而言，对先行支付制度的追偿机制进行完善可以从两方面来考量：①确立完善的追偿程序。针对这个问题可以在社会保险工伤经办机构中设置专门的先行支付问题处理部门，在部门中配备对追偿工作有丰富经验的工作人员。②对追偿中的责任进行明确。追偿支付钱款的任务的顺利完成不仅要靠社会保险工伤经办机构、工伤职工、用人单位及第三人，而且需要卫生、工商、司法、财政等部门多方配合协作。《社会保险法》和《暂行办法》没有对追偿作出具体而明确的规定。《暂行办法》也只明确了社会保险经办机构并不因为先行支付而取得绝对代位求偿权，职工仍可以向第三人或单位要求获得工伤医疗费和工伤保险待遇，这些都给先行支付的追偿带来了潜在的隐患。另外，相关主体的责任需要利用法律形式对其作出明确规定，对不依法缴纳工伤保险费的用人单位要加大处罚力度，情节轻的给予警告处分，情节严重的追究相关负责人的法律责任。社会保险工伤经办机构的相关工作人员在审核、支付、追偿中的责任要以法律的形式明确下来。

另外，完善工商保险基金管理制度可以从三方面入手：①明确并强化相关职能部门的责任。工伤保险基金先行支付制度的顺利施行需要相应的职能部门进行配合：一方面，监督用人单位依法、按时、足额的缴纳工伤保险费，并健全奖惩机制；另一方面，相应的工商保险基金管理职能部门要为工伤保险设立专项基金，提供基金支持。[4]②对工商保险基金的投资运营做出相应的法律规定。首先，建立准入制度，对工商保险基金运营机构要具备的资格标准进行规范，设立准入运营的内容。其次，实施多元投资方式。建立多元化的投资模式，保障工商保险资金的安全，从而进一步完善工伤保险基金先行支付制度。

三、总结

总的来说，国家为了保障职工生命健康权，在职工发生工伤后不因医疗费问题而导致无法及时就医治疗，制定了工伤保险基金先行支付制度。但是受到一定条件的限制，这些制度无法真正得到落实。鉴于此，在明确工伤保险基金先行支付制度中存在的问题后，从先行支付行使条件的立法规定和对工伤保险的基金管理制度以及对先行支付制度的追偿机制两方面对工伤保险基金先行支付制度进行完善，真正保障广大职工的利益。

参考文献：

[1]李俊武. 我国社会保险基金先行支付制度法律问题研究[D]. 东北财经大学，2013.

[2]李俊武. 我国社会保险基金先行支付制度法律问题研究[D]. 东北财经大学，2013.

[3]徐智华，邓娜.论工伤保险基金先行支付制度的缺陷与完善[J].湖北社会科学，2015，（8）：143-148.

[4]马超. 关于加强工伤保险基金财务管理的思考[J]. 内蒙古煤炭经济，2014，第11期（11）：45-45.