农地征用制度_基本矛盾下的产权博弈分析_欧阳力胜

贵州财经学院学报

2008年第1期(总第132期) [经济与管理]

农村经济

文章编号:1003-6636(2008)01-0073-04;中图分类号:Ｆ301.1;文献标识码:Ａ

农地征用制度:基本矛盾下的产权博弈分析

欧阳力胜

(广西百色市政府发展研究中心,广西百色　533000)

摘　要:我国农地产权的残缺以及征地制度对农地所有权的强行征收,直接破坏了以土地承包经营权为核心的农地产权制度,致使市场机制不能正常发挥配置土地资源的基础性作用。清晰且有保障的农地产权制度是运用价格机制

配置土地资源的基础和关键。现阶段,应当明晰农村土地产权制度、培育和完善土地交易市场,建立有效的约束

机制、规范政府征地行为,提高土地征用补偿标准、完善土地征用补偿机制。

关键词:农地征用制度;产权;产权博弈

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一、中国农地征用制度的基本矛盾

始于1978年的我国农村土地集体所有、家庭承包经营为特征的农地产权制度,虽然从法律上确定了归属性质的农地产权,但未赋予农民对土地持有层面的土地产权,而仅赋予利用层面且带有债权性质的承包经营权。随着我国工业化、城市化进程的加快,在农村集体土地产权主体模糊不清以及产权残缺的条件下,大量农村集体土地被征用,正在造成大批“种地无田、上班无岗、低保无份”的失地农民。失地农民问题产生的根源并不是工业化、城市化进程的加快,而是中国土地征用制度存在重大缺陷。我国现行土地征用制度的基本矛盾是:该制度否定了以家庭承包经营权为核心的土地他项权利的存在,以对所有权的征收来替代多层次产权的征收,直接破坏了土地集体所有、家庭承包经营的农地产权制度。[1]这一矛盾主要表现为:征地权力滥用,征地程序不规范,地方政府征地行为扭曲;征地补偿不合理,侵害农民的土地权益,引发社会矛盾。

二、基本矛盾下各行为主体的产权博弈分析

产权经济学认为,产权是指私人、组织、政府在一定时间内对财产行使或控制的使用权、收益权和转让权。德姆塞茨认为,产权作为一种社会契约,可用来解释人的经济行为和经济增长的业绩,它决定谁是经济活动的主角并因此决定着社会财富的分配。[2]如果制度不能适当的反映资源稀缺性和经济机会,经济中就会出现行为的扭曲。下文将从产权的角度来分析政府、集体和农民作为利益相关者,在我国土地征用过程中,如何为争夺各自的利益进行产权博弈。

收稿日期:2007-09-29

作者简介:欧阳力胜(1978-),男,湖南永州人,广西百色市政府发展研究中心助理研究员,研究方向为产业经济与公共政策。

(一)政府征地行为的产权分析

土地征用权是国家为了社会公共目的或公共利益需要,依照法定程序,强制性地取得原土地权利人的土地并给予补偿的权利。它主要指国家或政府机构在规范土地基本经济要素转移过程中所涉及到的产权法法律安排和管制程序的总和。世界各国对土地征用权的行使都有详细的法律限定,大多严格以土地用途是否为公共用途或具有公共利益作为判定土地征用是否合法的依据。我国为了规范征地制度,制定了《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地法》等有关法律和制度。征地是目前我国土地农转非的主要途径。我国2004年新修改的《宪法》第十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以按照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。2004年的新《土地管理法》第二条第四款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。可见,征地权作为一种“宪政特权”,具有以下特点:第一,土地征用是为了社会公共利益的需要。它是为了发展公共事业,建设公共设施,或实施国家经济政策需要使用特定区位的土地,没有其他区位的土地替代或替代不经济时所采取的行动。征地权亦称公共利益需要原则。第二,征地权是政府针对土地所有者的一种强制性权力。对于被征地所有者而言,一旦政府依据法定程序对某地行使征地权后即具有法律赋予的强制力,此时被征地者已经丧失跟政府谈判的权利,亦称法定程序的强制性原则。第三,征地必须给予被征地者合理的补偿,亦称依法给予补偿的原则。上述三原则在国际上被公认为土地征用权行使的“三大原则”。

根据第一个特点,土地征用必须符合社会公共利益。但是我国现行法律对“公共用途”或“公共利益”界定不足,概念模糊,这必然会导致权力部门对概念内涵的外延理解,土地征用权的滥用也成了逻辑上的必然。新土地管理法第四十三条规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。不难看出,国家建设征用土地也成了为社会公共利益而征用土地,即“公共利益”与“国家建设”划了等号。这就人为地扩大了征地的范围,扩大到所有的经济建设领域,不论是公益性的还是营利性的事业,包括兴办企业、工业园等,都可以搭上公共利益的便车。因此,对公共利益的解释成为地方政府和相关职能部门自由裁量的权力。而权力租金的诱惑,使得征地范围进一步扩大,政府可以根据需要随意征用农村集体所有的土地,征地权的行使没有限制。这就导致政府征地行为扭曲。

根据第二个特点,征地权是政府针对土地所有者的一种强制性权力。土地征用权是政府“在没有所有者同意的情况下,将财产用于公共目的的权力”(Ｒａ-ｌｅｉｇｈＢａｒｌｏｗｅ,1978)。[3]它作为“宪法特权”存在的理由是:用于公共目的的土地若要通过市场供应,政府必须与土地所有产权主体一一进行谈判,这样做交易成本很高。当交易成本很高时,由政府提供公共品可能比市场交易供应这些物品会更有效率,政府的强制性征用可以节省这部分交易成本。政府以这种节省了交易成本的征购价格可以强制购买更多的土地,这本身也增加了政府的收益。但是,公益项目的征地,也可以通过市场谈判而降低到可以接受的范围之内,由市场定价,凡能达成就不动用征地权,以最后可以动用征地权作为威慑来促成各方达成一致意见。

根据第三个特点,征地必须给予被征地者合理的补偿。目前,我国征地普遍是政府硬性定价,依靠行政手段以政府行为的方式强制形成征地补偿标准,实行征地包干,征地补偿标准大大低于市场价,远未考虑农民持有土地未来的增值收益和土地发展权问题。在低廉的征地价格下,许多地方政府又在政治利益的驱动下,压低出让价格,吸引投资项目,导致建设用地过度扩张,同时扭曲价格机制。加之征地补偿费被层层克扣和挪用的现象时常发生,引起农民强烈不满。

通过以上分析,可以发现,政府在行使征地权时如果没有严格遵守上述三条原则,就会形成征地权的滥用。而事实上,从经济学角度对政府征地进行成本收益分析,政府具有明显的征地动力。在我国“征地、补偿、批租”的土地制度中,很多地方政府不按法定程序办理征地手续,低价征用,然后高价拍卖获得巨额的土地增值收益。土地征用权作为“宪法特权”,实际上是政府与农民之间的强制买卖关系,在征地非市价补偿的情况下,通过征地这一产权安排,实现土地所有权由集体所有转变为国有土地的产权转移。[4]这样,本应由农民享有的土地溢价被以权力租金的形式转化成为政府经营土地的收益。

(二)土地集体所有者的产权行为分析

我国《土地管理法》规定,农村土地属于农村集体所有。这虽然从法律上确定了归属性质的农地产权,但现行体制中的集体分为三级,即乡、村、组。集体的土地所有权属于哪一级?各级的权、责、利如何划分,如何分配?我国法律并没有明确的规定。由此可能产生行使农地所有权的主体错位。这表现在实践中,农村集体成了“一个抽象的没有法律人格意义的集合群体”[5],是一个虚置的权利主体。之所以说土地集体所有是虚的,是因为集体最多不过是经营者、管理者,而实际拥有分配土地绝对权利的是政府;另外,作为土地拥有者的集体,也不是一个完整的财产主体。按现行法律法规规定,集体经济组织和拥有土地所有权份额的农民基本上只有土地所有权中的使用权,而实际上没有租让权、交易权和抵押权。最突出的问题是,集体土地不能进入一级市场,不能就补偿、安置等的利益进行谈判,政府主导了农村集体土地的处置和收益权利。