对于建设我国服务型政府的几点构想

2010年第1期

华中师范大学学报(人文社会科学版)

Spring Journal o f Huazho ng N or mal U niver sity (H umanities and So cial Sciences)Jun. 2010

收稿日期 2010 01 19

对于建设我国服务型政府的几点构想

黄 昕

(北京青年政治学院文秘系,北京100102)

摘要 党的十七大报告中明确提出 加快行政管理体制改革,建设服务型政府 , 服务型政府 已成为当前理论界与实务界研究的热点课题。本文从服务型政府的价值取向、理论基础、职能范围、行为方式、组织及其治理机制等方面对服务型政府的构建进行了多维度的探究和描述,以期为我国政府改革实践提供参考。

关键词 服务型政府;价值取向;职能范围;行为方式;组织治理结构

党的十七大报告中明确提出 加快行政管理体制改革,建设服务型政府 ,标志着 服务型政府 的理念已从多年的理论探讨转向了实践,成为中国政府改革的明确目标。什么是服务型政府?怎样在当前的行政环境下建设服务型政府?这些问题成为我国政府改革实践中亟待解决的命题,也成为理论界研究的热点课题。

一、服务型政府的内涵综述

服务型政府的概念是在1998年的行政改革过程中提出的,至今已有不少专家、学者对服务型政府的基本概念和丰富内涵进行了有益的研究和描述。

张康之是最早提出服务型政府的学者之一,他认为: 服务型的政府也就是为人民服务的政府,用政治学的语言表述是为社会服务,用专业的行政学语言表述就是为公众服务。服务是以一种基本理念和价值追求,政府定位于服务者的角色上,把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨 !。他对服务型政府进行了一些原则性的构想:第一,服务型政府应当实现从控制导向向服务导向的转变;第二,服务型政府应当实现从效率导向向公正导向的转变;第三,服务型政府应当实现从政府及其行政的工具定位向价值定位的转变;第四,服务型政府需要确立起一个合作和信任的整合机制;第五,服务型政府需要谋求德治与法制的统一;第六,服务型政府需要用行政程序的灵活性来取代行政程序的合理性;第七,服务型政府需要

用前瞻性取代回应性∀。

刘熙瑞认为,所谓服务型政府,就是 在公民本

位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府 。他认为管制型政府虽然也提供公共服务,但这种服务与服务型政府所提供的服务是完全不同的。服务型政府是完全从人民需要出发,以为人民谋幸福为宗旨;这种服务的实现过程是人民与服务者一种互动的过程,双方可以交流信息,相互协商,达成一致;这种服务的成立,必须以被服务者的同意为基准;而且被服务者具有对服务内容、类别、服务机构与人员的选择权。同时,服务型政府也有管制。服务型政府的管制是为服务而管制,其管制的出发点和落脚点是为了保证社会公平,保护广大群众不受少数不法分子侵害,促进社会发展;管制的依据是体现公民意志的,通过严密程序制定的一套完整的法律和法规;这种管制有固定的范围,且内容明确;在管制程序上,有固定的程序和方式方法;在管制的后果上,服务型政府承担着后果责任,并且有一套纠错机制、补救机制和后果追究机制#。

吴玉宗对服务型政府的界定是: 所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求,在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法中用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的服务,为民兴利、促进社会稳定发展。服务型政府的服务主体是各级政府及其工作人员,服务对象是公民、社会组织和社会,服务的宗旨是为民兴利,

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促进社会的稳定发展,服务的内容是由民意决定,服务的方式是公开透明、简便灵活的∃。 服务型政府的基本特征是服务理念的核心性、民意的主导性、公开透明性、有限性和有效性。服务型政府的基本职能(或者说其服务内容)是提供制度供给服务,提供良好的公共政策服务,提供公共产品供给,提供公共的劳务帮助等等%。

还有一些学者认为:服务型政府是指在民主政治的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来,以为公民服务为宗旨,实现服务职能,承担着服务责任的政府。建立服务型政府作为新时期行政改革的一个目标选择呈现出丰富的内涵。第一, 以人为本、 执政为民是服务型政府的治理理念;第二,由 全能政府向 有限政府转变是服务型政府的发展目标;第三, 依法行政是服务型政府的行为准则;第四, 顾客导向是服务型政府的服务模式;第五, 违法必究是服务型政府的问责机制&。

刘厚金认为 公共服务型政府就是在以人本理念为核心的科学发展观的指导下,坚持经济社会全面发展,科学定位政府角色并切实转变政府职能,以公共服务为主导,推动市场经济的完善,致力于提高公共服务绩效的全新政府范型。公共服务型政府必然是民主、有限、绩效、责任、正义、法治的政府∋。

通过考察上述专家学者的观点,可以看出服务型政府的内涵非常丰富,既涉及价值观念层面,又涉及政府的角色定位和职能、功能的范围;还包括了政府的行为方式等。由此可见,若对服务型政府进行具体、精确的刻画是非常困难的。笔者试从价值取向、理论基础、职能范围、行为方式、组织及治理结构等多角度对服务型政府的构建进行了探究和描述。

社会契约论认为,政府的合法性是建立在政治契约的基础上,政府的一切权力来自公民之间的契约或公民与政府之间的权能委托,政府应保护全体公民的公共利益,维护和谐的社会秩序。所以服务型政府存在的最根本意义就在于追求公共利益,追求正义和民主。

作为公共服务的提供者,服务型政府又必然以一定的组织形态存在着。为了实现公共服务的目标,使政府组织能够正常运作,就必须投入一定数量的人力、物力、财力等资源。这就涉及到成本和效率问题,所以服务型政府也应是追求低成本、高效率的。

二、建设服务型政府的理论基础

虽然目前国内学术界有较多人认为 新公共服务理论应是建设我国服务型政府的理论依据,但仍有少数学者认为建设服务型政府的理论基础是 新公共管理理论与 新公共服务理论(。笔者认同后者的看法。

新公共服务理论是在对新公共管理理论批判的基础上提出来的,其代表人物是美国亚利桑那州立大学的罗伯特)B.登哈特(Robert B.Denhar dt)和珍妮特)V.登哈特(Janet V.Denhardt)。登哈特夫妇在吸收民主社会的公民权理论、社区和市民社会理论、组织人本主义与新公共行政理论、后现代公共行政等理论的基础上,提出了新公共服务理论的主要观点:第一,服务于公民,而不是服务于顾客;第二,追求公共利益,公共利益是主要目标而非副产品;第三,重视公民权胜过重视企业家精神;第四,战略的思考,民主的行动;第五,承认责任并不简单;第六,服务,而不是掌舵;第七,重视人,而不只是重视生产率∗。可以看出新公共服务理论的行政价值取向主要是公共利益、民主、以人为本。

新公共管理理论是伴随着20世纪70年代末开始的西方各国政府再造运动出现的。这场政府改革运动是在经济全球化、信息革命、经济危机、政府信用危机、商业管理成功的示范性等多重因素的影响下开始的。在当时的社会背景下,澳大利的欧文)E.休斯(Owen E.H ug hes)、美国的文森特)奥斯特罗姆(V incent Ostrom)、弗里德曼(M ilto n Fr iedman)、戴维)奥斯本(David Osborne)、马克)霍哲(M ar c H olzer)等代表人物,在借鉴管理主义理论和公共选择理论、交易成本理论、委托-代理理论等经济学理论的基础上,提出了改革政府的新主张:政府应缩小职能范围,做小政府;应掌舵而不是划桨;应注重回应性,以顾客为导向推进全面质量管理和绩效管理;应打破政府垄断,以市场为导向,将竞争机制引入到公共服务中;应摒弃官僚制,建立分权型组织;与私人部门和非营利组织建立合作伙伴关系,形成共同治理的格局。可以看出这些主张所要解决的突出问题就是政府的效率和回应性问题。

既然服务型政府的价值取向是多重的,兼具公共利益、民主和效率等,那么建设服务型政府的理论依据应是新公共服务和新公共管理两种理论。政府应从新公共服务理论中找到促进民主、维护正义与公平的治理方略;从新公共管理理论中发掘提

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